Журнал «Агротехника и технологии»
Примеры из практики международных торговых отношений: скелеты в шкафах стран-участниц ВТО.
Каждая бюрократическая организация обладает инстинктом самосохранения и стремлением разрастаться. Государства не являются исключением. Политики, находящиеся на высшем уровне власти, прекрасно понимают, что срок их пребывания «у кормила» отмерен и зависит от степени поддержки электората. В развитых странах, таких как, например, США, эта поддержка прямо пропорциональна количеству созданных рабочих мест. Поэтому основной задачей правительства является формирование условий для увеличения емкости внутреннего рынка и роста экспортных отгрузок. И если речь идет об АПК и сельском хозяйстве, то «ставки» по очевидным причинам поднимаются еще выше. Голодный электорат удовлетворенным быть не может.
Целая армия чиновников и привлеченных частных специалистов — управленцев, экономистов, специалистов по международному праву, маркетологов etc. — прилагает значительные усилия, выращивая из граждан идеальных потребителей. Как правило, «месседж» очень прост — ешьте больше и самое лучшее (то есть произведенное внутри страны).
Международные договоры заключаются для того, чтобы получить максимальный доступ к рынкам партнеров и защитить собственных производителей от иностранных «интервентов». В случае же с сельским хозяйством, неконкурентоспособным от рождения, вопрос защиты своего производителя стоит еще острее. Так, по одной из версий, сахарная отрасль своим существованием в Европе и позднее в США «обязана» Наполеону Бонапарту, который, оказавшись отрезанным Великобританией от плантаций сахарного тростника в Новом свете, воспользовался немецкой технологией и наладил производство сахара из свеклы. Но поскольку в отсутствие континентальной блокады производство сахара в нескольких тысячах километров к северу от экватора не имеет экономических оснований, рынок сахара и в ЕС, и в США является наиболее «закрытым» таможенными тарифами и квотами.
Однако бывает, что в отдельных случаях вся большая команда «переговорщиков» допускает ошибку, или по каким-то причинам внутреннее производство со временем теряет конкурентоспособность. В этом случае в «защите» внутреннего рынка появляется брешь. Импорт растет, юридического обоснования прекратить это «безобразие» нет, цены падают, собственные производители начинают выливать/выбрасывать продукты в поле, едут на тракторах к уютным кабинетам чиновников, а то и в отдельных случаях обещают вывалить груду навоза/голов/внутренних органов (в зависимости от степени развития фантазии) прямо «здесь и сейчас».
И вот в такие форсмажорные моменты из-за спин дипломатов и прочих «белых воротничков» выступают технические специалисты и ветеринары. После этого на ввоз товаров из-за рубежа под тем или иным предлогом налагается запрет, а потребителю объясняют, что иностранные продукты «вредные, заразные», и/или «некачественные». Необходимость в таких «тонких» маневрах существует со времен возникновения ГАТТ и ВТО и признания на словах приоритета свободной торговли. Рассмотрим примеры из практики международных отношений США и ЕС.
Великая рецессия
В начале прошлого десятилетия Канада начала наращивать экспорт живых свиней в США. В 2007 и 2008 годах ввоз «живка» достиг рекордного уровня — 10 млн. голов. В это же время на американском рынке случился кризис перепроизводства. Начиналась «Великая рецессия», потребители урезали расходы.
США и Канада не только являются странами-основателями ВТО, но и входят в североамериканскую зону свободной торговли НАФТА,
Однако канадцы юмора не поняли (“cool” — на английском «круто», «клево») и оспорили действия США в ВТО. К Канаде также присоединилась Мексика, где из-за новых правил страдали местные скотоводы. Тем не менее, единственным итогом нескольких лет прений в этой организации стало то, что в мае 2013 года МСХ США еще более ужесточил правила обязательной маркировки продуктов по стране происхождения, запретив смешивать отрубы из разных стран и предписав указывать все страны по стадиям производства продукта (например, место рождения — Канада, выращено — США, забито — США).
Трудно не заметить, что ситуация, сложившаяся на рынке живых свиней и скота в Северной Америке аналогична взаимоотношениям по этому вопросу между ЕС и Россией. После снижения ввозной пошлины на живых свиней из ЕС на выручку российским производителям пришел Россельхознадзор. Благодаря вмешательству этой организации ввоз был остановлен под предлогом плохой эпизоотической и санитарной ситуации в европейских странах.
Есть свои «скелеты в шкафу» и у Европейского союза — пожалуй, единственного члена ВТО, сравнимого по влиянию с США. В конце 1990-х
годов животноводы стран Северной и Латинской Америки начали использовать для «подсушивания» — увеличения постности мяса — бета-агонист рактопамин. Это вещество родственно кленбутеролу, использование которого при выращивании животных повсеместно запрещено. Рактопамин применяется при выращивании КРС, свиней и индюшек. Для ЕС, где животноводство и птицеводство уже долгое время неконкурентоспособно по сравнению со странами Нового света, было крайне важно, чтобы на новый стимулятор «подсели» все наиболее активные и неудобные торговые партнеры — США, Канада, Бразилия. Как только это произошло (в конце 1990-х годов), ввоз в ЕС мяса, произведенного с использованием рактопамина, был запрещен.
После этого вплоть до 2011 года специальная комиссия Генерального директората ЕС по здравоохранению и защите потребителей последовательно выдавала отрицательные заключения по возможности возобновления экспорта свинины из штата Санта-Катарина (Бразилия) на основании того, что бразильцы не могут предоставить достаточных гарантий неиспользования рактопамина. И только в 2012 году комиссия CODEX ALIMENTARIUS — организация, которая, по сути, ответственна за стандарты пищевой безопасности в ВТО, — приняла решение о допустимых уровнях содержания рактопамина в мясе и субпродуктах животных. В результате ЕС лишился юридического основания использовать собственные стандарты для регулирования ввоза мяса.
Тем не менее, на практике ситуация остается неизменной. ЕС просто-напросто отказался выполнять решение CODEX, обосновав это тем, что консенсуса найдено не было, а простого большинства голосов в вопросах, касающихся продовольственной безопасности, недостаточно. В конце 2012 года примеру Евросоюза последовала Россия, которая использовала рактопамин как предлог для ограничения ввоза свинины, говядины и мяса индейки из США и Канады.
Изобрести велосипед
Конечно, для России очень удобно, что «изобретать велосипед» в ряде случаев не требуется — всегда найдется пример использования нетарифных барьеров (НТБ) или санитарных и фитосанитарных мер (СФМ). Но не надо забывать, что случаи использования НТБ и СФМ — это чаще всего следствие провалов при выстраивании аграрной политики внутри страны или во взаимоотношениях с торговыми партнерами (отсутствие адекватных договоренностей). Россельхознадзор и Роспотребнадзор не должны регулировать торговые потоки, для этого существует МЭР и МИД. Кроме того, использование СФМ работает только в одну сторону: с их помощью можно ограничивать импорт, но они никак не помогут, когда потребуется наращивать экспорт продукции животноводства. Более того, текущие российские запреты создают крайне негативный фон для выхода на международные рынки в будущем.
Между тем, в последние годы наши потенциальные конкуренты на рынках продовольствия достигают все новых успехов. Бразилия получила разрешение на экспорт мяса в Китай и ведет переговоры о доступе на американский рынок говядины. Китаю разрешили купить одного из крупнейших американских производителей свинины Smithfield, что дает доступ к технологиям и потенциально к американскому рынку свинины. Помимо этого Китай получил разрешение на экспорт в США продуктов из термически обработанного куриного мяса. И это несмотря на драматически негативный имидж китайского АПК.
Отдельного упоминания заслуживает деятельность самих США. Американцы являются лидерами в вопросах создания благоприятного климата для собственных производителей как на внутреннем, так и на внешних рынках. Примечательно, что основные средства правительство направляет именно на стимулирование спроса, и это приносит неплохие дивиденды: финансирование программ продовольственной помощи приводит к увеличению емкости внутреннего рынка примерно на 10% в год. В то же время не менее важным направлением работы является помощь отраслевым союзам в формировании маркетинговых бюджетов. Отчисления в такие бюджеты обязательны для производителей по закону, ведь на эти средства уже около 40 лет запускаются рекламные ролики, пропагандирующие блюда из свинины, говядины и курятины.
На внешних рынках влияние США наиболее заметно в бывших и ныне существующих государствах-протекторатах. Так, после окончания Второй мировой войны многие продуктовые рынки Японии были созданы американцами практически с нуля. В период оккупации 8 млн японских детей были охвачены программой бесплатных завтраков. Меню состояло из продуктов, привезенных из США, — молока, масла, мяса, муки и круп. Интересно, что эта программа, действовавшая при поддержке Минсельхоза США, продолжила свою работу даже после окончания оккупации в 1952 году. Результат не заставил себя ждать: американцы привили японским детям западные привычки потребления. В том числе это произошло благодаря программе маркетинга американской продукции, которая действует в Японии уже не одно десятилетие. Если же говорить о более современной истории, то тут интересен пример Ирака.
До начала оккупации Ирак не импортировал мясо бройлеров из США. Теперь же иракцы потребляют порядка 100 тыс. т этой продукции ежегодно. В данный момент Администрация президента Обамы готовит заключение важнейших международных соглашений, которые по своему влиянию на мировую торговлю могут превзойти все договоренности, достигнутые в рамках ГАТТ и ВТО. Речь идет о создании Тихоокеанской и Атлантической зоны свободной торговли. Первая зона объединит важнейшие страны тихоокеанского бассейна за исключением Китая. Вторая — США и ЕС. Завершению этих переговоров мешают споры именно по сельскохозяйственному вопросу. Впрочем, благоприятные природные условия для ведения сельского хозяйства и практически неограниченные финансовые ресурсы позволят обеспечить США лидирующие позиции на продовольственных рынках любого международного объединения.
Трудно сказать, что делают российские ведомства для продвижения российской продукции за рубежом помимо участия в «Зеленой неделе» и аналогичных выставках «достижений народного хозяйства». Информационная закрытость — это старая проблема нашего общества. Конечно, перенимать навыки систематичес-кой работы наших торговых партнеров труднее, чем «подсмотреть» их ветеринарные запреты. Казалось бы, позитивно выглядит новость об увеличении количества наших сельскохозяйственных атташе за рубежом с 11 до 30 человек. Но сама по себе эта «арифметика» ни о чем не говорит.
Для выполнения своих функций атташе должны располагать достаточной квалификацией (опытом работы в международной торговле, пройти специальную подготовку в МИДе и МСХ), бюджетом и командой аналитиков и секретарей. В противном случае открытие данных позиций надо расценивать как символический жест, обозначающий желание чиновников перейти от «глухой обороны» продовольственных рынков к наступлению в «светлом» будущем. Что ж, будем благодарны и за это.
Пока же российские чиновники продолжают действовать старыми методами. Например, импорт свинины из ЕС был закрыт на основании регистрации вспышек АЧС в Литве и Польше. Однако ирония ситуации заключается в том, что АЧС проникла в Европу из-за неспособности отечественных ветеринаров обуздать эпидемию внутри российских границ. То есть по сути ЕС наказывают за нашу же недееспособность. И хотя Россия согласно принципу регионализации могла бы запретить ввоз свинины только из Восточной Европы, импорт был запрещен полностью. Несомненно, тут сыграли роль политические соображения. В условиях нарастающей конфронтации с Западом после присоединения Крыма импортировать значительные объемы продовольствия из стран, являющихся членами НАТО, было бы нецелесообразно.
И хотя американские предприятия получили некоторые послабления, не приходится сомневаться, что в конечном итоге больше всего в этой ситуации выиграют бразильские поставщики мяса. Кроме того, российские ветеринары начали подготовку к возможному возобновлению импорта свинины из Китая. Эта страна, мягко говоря, не «славится» жесткими санитарными стандартами, да и эпизоотическая ситуация там далеко не лучшая, но кому это интересно, если есть возможность еще раз «щелкнуть по носу» «милитаристам» из стран Атлантического альянса? Российские чиновники уже думают и об ограничении поставок продукции АПК из Украины. Представитель Россельхознадзора г-н Алексеенко грозит закрыть ввоз украинской продукции в случае выхода из СНГ, поскольку придется «утверждать новые стандарты ветеринарной сертификации».
Перспектива получить вместо европейских и украинских продуктов китайское мясо не может радовать российских потребителей, но выбирать при такой политической конъюнктуре не приходится.
Прошлые успехи
Подписание протокола о присоединении России к ВТО в конце 2011 года оставило неприятное «послевкусие» у многих участников аграрного рынка. Многие пункты соглашения выглядят необоснованными с точки зрения соблюдения интересов российских производителей. Среди прочего, были снижены пошлины на ввоз живых свиней и свинины, молочных продуктов. Продолжают снижаться таможенные платежи за ввоз продукции мясопереработки. При этом ответные уступки торговых партнеров неочевидны. Складывается впечатление, что наших переговорщиков «продавили» дипломаты из США и ЕС — стран, где финансовая поддержка аграрной отрасли на порядок превышает аналогичный российский показатель.
Тем не менее, расклад был не всегда в пользу наших западных коллег. Одной из ярких побед советской продовольственной дипломатии является провал эмбарго 1980 года на экспорт зерна из США. По замыслу администрации президента Картера, запрет на продажу зерна в СССР должен был стать возмездием за вторжение годом ранее советских войск в Афганистан. Целью была советская отрасль животноводства. При дефиците зерна Советский Союз должен был приступить к вынужденному забою стада, что поставило бы под угрозу осуществление планов по увеличению потребления мяса и могло вызвать недовольство обывателей.
Однако эмбарго оказалось несостоятельным по двум причинам. Во-первых, советские представители в кратчайшие сроки наладили альтернативные источники поставок. Закупки наращивали во всех уголках мира — из Канады, Латинской Америки, Европы, стран Юго-Восточной Азии и Южной Африки. Одной из важнейших была договоренность с Аргентиной, вторым по значению поставщиком кормового зерна в мире в то время. СССР и США практически одновременно направили своих эмиссаров для переговоров с аргентинской хунтой, но более успешным оказался директор советского закупочного агентства «Экспортхлеб».
Вторая причина провала американского зернового эмбарго — просчеты аналитиков. При подготовке важного политического решения Администрация президента не располагала адекватной оценкой мощностей единовременного хранения и запасов зерна в Советском Союзе, которых оказалось достаточно, чтобы «пережить» первые месяцы запрета. Также в США явно недооценили объем средств, который СССР готов направить на закупку зерна. Между тем, после начала эмбарго советская закупочная цена на отдельных рынках превышала средние цены на 25%. Легкость, с которой советское руководство «повысило ставки», неудивительна: по оценке журнала Foreign Affairs, в начале 1980-х годов государственная поддержка сельского хозяйства в СССР была в пять раз больше, чем в США.
Один в поле не воин
Иностранная служба МСХ США (FAS USDA) располагает в России подразделениями, насчитывающими 18 человек. Четверо — специалисты старшего ранга (американцы). В посольстве базируются советник-посланник, старший атташе и атташе, а также директор торгового представительства. В московских офисах (посольство и торгпредство) занято семь аналитиков, отвечающих за сельскохозяйственные и потребительские рынки. Помощники и административный персонал в Москве — пять человек. Московский офис, располагающийся в посольстве, помимо прочего отвечает за Казахстан, Белоруссию и Армению. Еще по одному аналитику находится в Санкт-Петербурге и Владивостоке.
За 2013 год подразделения МСХ США в России опубликовали около 100 аналитических отчетов и пояснительных записок, покрывающих все важнейшие продуктовые рынки и соответствующие изменения в государственном регулировании. Эти работы вполне сопоставимы (по наполнению и своевременности) с аналогичными материалами российского МСХ.
Руководитель Иностранной службы в России Холли Хиггинс является сотрудником МСХ США с 1983 года. До этого она была помощником губернатора штата Айова (один из с/х центров США, где чиновница окончила университет). Примечательно, что лишь единицы из руководства российского МСХ располагают аналогичным отраслевым опытом.
Кадровая оснащенность МСХ США в России исключает возможность явных промахов американской дипломатии из-за отсутствия недостатков информационного обеспечения. Тот факт, что сотрудники МСХ США участвуют в переговорах по вопросам торговли, также снимает риски потери информации при взаимодействии разных ведомств (например, МЭР — МСХ России).
