НА ЧУЖИХ ОШИБКАХ

Легион-Медиа

Журнал «Агротехника и технологии»

март – апрель 2014

Читать номер

Мировой опыт государственной поддержки АПК: на кого равняться России, чтобы не допустить упадка сельского хозяйства.

В книге «Почему разоряются нации» (Why Nations Fail) авторов Дарона Асемоглу (Daron Acemoglu) и Джеймса Робинсона (James Robinson) доказывается, что любая денежная поддержка и регулирование со стороны правительства сдерживают развитие бизнеса. И что вообще любое вмешательство государства вредит экономике. А потому надо прос­то дать бизнесменам максимальную свободу и обеспечить им соблюдение их прав. В книге в подтверждение этих тезисов приводится множество исторических примеров. Однако сельское хозяйство исторически является одной из самых дотационных и зарегулированных отраслей. Что, если все беды АПК России и других стран от чрезмерной опеки аграриев?

В Южной Африке, куда европейцы переселились в 17-18 веках, не было найдено ни полезных ископаемых, ни достаточного количества людских ресурсов, которые можно было бы использовать на работах, приводят один из примеров авторы книги. Поэтому европейцы решили заняться земледелием и привезли с собой плуги и тракторы. В результате Финголэнд (Fingoland), Транскей (Transkei) и Сайскей (Ciskei) — регионы нынешней Южно-Африканской Республики (ЮАР), где жили местные племена, — быстро разбогатели. Впрочем, основная причина этого крылась не в наличии техники, а в изменении земельного законодательства. Как только европейцы приняли законы, разрешающие покупать землю всем жителям, черное население стало активно обзаводиться наделами, и влияние местных вождей и другой элиты было сведено на нет. К 1879 году коренные жители скупили 38 000 акров (15 378 га) и неплохо разбогатели. Вплоть до того, что стали спонсорами. Миссионер-методист WJ Davis писал в Англию, что местные крестьяне пожертвовали 46 фунтов в помощь фонду хлопковой промышленности графства Ланкашир в Британии — пожалели бедных английских рабочих. Однако в 1913 году был принят акт, перекроивший Южную Африку. По новым правилам 87% земли теперь принадлежало белым, и только 13% — черным. Иными словами, у местных племен отняли их наделы, и коммерческих ферм, принадлежащих неграм, не стало. И хотя запрета заниматься сельским хозяйством и брать землю в аренду не было, коренное население, потерявшее права на землю, забросило земледелие. Таким образом, полагают авторы книги, этот пример радикального вмешательства в бизнес показывает, как пагубно влияет запрет на владение землей (равно как и вообще любое государственное регулирование) на сельское хозяйство.

Тем не менее экономика — не точная наука, и жизнь часто вносит свои коррективы. В современном мире есть несколько показательных историй того, как регулирование и государственная поддержка положительно отражаются на развитии сельского хозяйства. Самые яркие примеры — Бразилия и Китай. Из негативных же примеров, прежде всего, хочется отметить Аргентину и Украину. Если первые две страны серьезно поддерживают своих фермеров, то последние — уже нет.

Сосед с коровой

Вплоть до ХХ века статус животноводческой державы не способствовал выходу Бразилии на мировой рынок. Никто и подумать не мог, что бедная по сравнению с Аргентиной Бразилия когда-нибудь сможет бросить вызов своему соседу. В начале прошлого века Аргентина входила в пятерку самых богатых стран мира. Источниками ее богатства служили зерно и мясо. Государство было столь зажиточным, что в 1890—1920 годах европейские эмигранты при решении сменить место проживания выбирали между Нью-Йорком и Буэнос-Айресом. По данным, приведенным Петром Яковлевым в книге «Перед вызовами времени», перед Первой мировой войной Аргентина успешно вытесняла Россию с ее традиционного рынка зерна. Да так, что российские экономисты писали исследования об Аргентине и ее сельском хозяйстве как примере для подражания. Богатство фермеров этой страны стало притчей во языцех: в Европе даже появилось выражение «богат как аргентинец». Что, впрочем, неудивительно: аргентинцы путешествовали по Европе месяцами, тратя целые состояния. Причем перемещались они со своими коровами — мясо в старом свете для них было не достаточно хорошим. Секрет такого успеха был прост, пишет автор книги: плодородные земли и небольшая численность населения страны. Так что у фермеров имелась возможность арендовать огромные площади и получать большие урожаи при скромных изначальных вложениях. К тому же у землевладельцев было мощное лобби, которое фактически управляло страной. Любые нужные фермерам законы принимались быстро и даже порой в ущерб остальному населению. Аграрии свободно входили в любые кабинеты и добивались встреч с самыми высокопос­тавленными чиновниками.

На этом фоне Бразилия, равно как и ее АПК, выглядели весьма скромно. По крайней мере до тех пор, пока Аргентина не сыграла на руку соседу, запустив процесс саморазрушения. В 1930-е годы аргентинское правительство вдруг осознало, что кроме сельского хозяйства в стране практически ничего нет, и решило бросить силы на создание промышленности. В ходе самых разнообразных экономических экспериментов от крайнего протекционизма до почти радикального либерализма страна лишила свое сельское хозяйство многих конкурентных преимуществ. Аграрные силы в политике постепенно утратили былые позиции, уступив вначале промышленникам, затем социалистам, а вскоре и всем остальным. Это произошло в том числе потому, что создание индустрии фактически субсидировали за счет налогов и экспортных пошлин, уплачиваемых агропромом, что, в итоге отбило у фермеров желание вкладываться в модернизацию и лишило их свободных средств на развитие. А в это время в Бразилии не сидели сложа руки.

На чужих ошибках

Профессор института ITEP Гералдо Еугенио (Geraldo Eug? nio) выделяет несколько причин, по которым Бразилия сегодня успешно конкурирует с Аргентиной и даже потеснила эту страну на мировом рынке мяса. «В Аргентине часть земли, на которой выращивались корма, стала использоваться для производства зерновых и бобовых, и теперь вместо кормовых трав там растут соя, пшеница и кукуруза», — поясняет он одну из причин. Кроме того, цена земли в бразильской саванне (Cerrados) не только дешевле, чем в соседней стране, но и суше, а стало быть, может использоваться для выпаса скота в любое время года. Вдобавок Бразилия до сих пор не была затронута опасными болезнями, которые ограничивают потребление и экспорт мяса. Это касается не только говядины, но и курятины. «Наконец, что тоже немаловажно, бразильская политика по отношению к сельхозпроизводителям и экспортерам гораздо благосклоннее, чем в Аргентине. Неслучайно в последние несколько лет многие аргентинские агрокомпании переехали в Бразилию», — заключает Еугенио. Действительно, массовая миграция аргентинских фермеров в Бразилию объясняется в том числе отменой субсидий и преференций, к которым они привыкли на родине. В Бразилии же никто дотации фермерам не отменял.

Атташе по сельскому хозяйству при Посольстве Бразилии в Москве Риналдо Баррос добавляет, что Бразилия — одна из немногих стран, обладающих возможностями для расширения мясного животноводства в силу наличия большого количества площадей. «Наличие земель ставит нашу страну в выигрышное положение по сравнению с другими государствами, считающимися традиционными производителями говядины, но где увеличение поголовья затруднено в связи с нехваткой площадей», — поясняет атташе. Как с гордостью отмечает президент Abipecs (Бразильской ассоциации производителей и экспортеров свинины) Руи Эдуардо Салданха Варгас (Rui Eduardo Saldanha Vargas), Аргентина теперь импортирует свинину из Бразилии. Однако после того как Аргентина прочно заняла место в пятерке самых крупных импортеров свинины, аргентинские власти стали придумывать препятствия для ввоза бразильской продукции, описывает ситуацию лоббист. По его данным, активные действия соседа привели к тому, что импорт бразильской свинины стал резко падать: в 2013 году свинины было поставлено на 40,15% меньше по объему и на 49,28% — по стоимости, чем в 2012-м. Впрочем, в целом на экспорте бразильской свинины это сказалось не сильно: на более свободных рынках бразильская свинина конкурентоспособна. «На мировом рынке наши конкуренты — США, ЕС и Канада. Бразилия находится на четвертом месте по экспорту и производству свинины. Экспортируется, как правило, замороженное мясо. Основными рынками этой продукции стали Россия (26,07% от экспорта), Гонконг (23,44%) и Украина (13,18%)», — перечисляет достижения местных свиноводов Варгас.

Сейчас мясная индустрия Бразилии представляет собой современный бизнес, который ведется на мировом уровне. По информации Риналдо Барроса, производственные мощнос­ти в стране были модернизированы и увеличены. Теперь животноводческие фермы ежегодно производят около 9,5 млн тонн говядины, а предприятия по убою обрабатывают около 44 млн голов в год. 80% этого объема предназначены для внутреннего рынка, а 20% экспортируются на более чем 120 рынков. В целом поголовье крупного рогатого скота в Бразилии насчитывает 212 млн голов, которые занимают площадь равную 200 млн га. В 2013 году экспорт бразильской говядины составил 1,5 млн тонн и принес стране более $6,66 млрд. Основные рынки для бразильской говядины, как отмечает Гералдо Еугенио, — Россия и Китай. Что же касается куриного мяса, то Бразилия здесь контролирует почти половину мирового экспорта и стала главным поставщиком в арабские страны, Китай, Восточную Европу и страны Южной Америки.

Хорошо удобренный рост

Не всем повезло с плодородными почвами, как Бразилии и Аргентине. У многих урожайность зависит от вносимых удобрений. И в таком случае опять же спасает поддержка государства. Например, Китай именно за счет субсидий организовал с нуля производство минеральных удобрений (так называемую туковую промышленность). Активное строительство отрасли началось еще в 1980-е годы. С тех пор страна смогла увеличить свои производственные мощности почти в 12 раз до примерно 60 млн тонн в год (в пересчете на действующее вещество). В каждом регионе фактически проходило соревнование: кто больше построит заводов по производству удобрений. И если раньше Китай был импортером этого важного для сельского хозяйства товара, то сейчас он его экспортирует. Начиная с 2005 года, китайцы благодаря низким ценам фактически обрушили рынок, вытеснив американские компании с индийского рынка. И теперь поставляют удобрения всему миру. Как известно, больше половины производимых удобрений приходится на зерновые культуры. Именно благодаря субсидиям на внесение удобрений Китай не только построил мощную туковую промышленность, но и, начиная с 1990-х годов, удвоил потребление мяса на душу населения. Механизм прост: субсидии увеличили спрос на удобрения, что, в свою очередь, позволило производителям удоб­рений наращивать мощности и привело к развитию растениеводства, без которого создание животноводства было бы невозможно. Во второй половине 2000-х, когда местная промышленность уже самостоятельно обеспечивала большую часть потребностей в удобрениях, Поднебесная все еще продолжала увеличивать субсидии на удобрения. Так, в 2007 году субсидии на тонну питательного вещества для аграриев увеличили сразу вдвое — до 600 юаней на тонну. Всего в том же году было выделено дотаций на 42,7 млрд юаней. А в 2012 году сумма субсидий достигла уже 107,8 млрд юаней. Страна не урезает дотации и сегодня, и это несмотря на то, что китайская туковая индустрия достаточно сильна на мировом уровне. Можно сказать, что план Китая обес­печить рост агропрома путем субсидирования потребления удобрений аграриями, удался. Во многом благодаря этой стратегии производство зерна с 1980 года увеличилось более чем вдвое (до 601,94 млн тонн в прош­лом году). Это, в свою очередь, повлекло за собой взрывной рост производства мяса — в 7 раз, яиц — в 11 раз, и молока — в 21 раз.

Результаты экспериментов

Чтобы удовлетворить спрос своего населения на продукты питания, Китай активно арендует земли за границей. Уже сегодня страна обрабатывает более 2 млн га за своими пределами, а скоро количество этих площадей еще возрастет: недавно стало известно, что Китай арендует на Украине 3 млн га для сельскохозяйственного производства. Показательно, что на Украине не нашлось желающих обрабатывать такую большую территорию с самой плодородной в мире почвой. По мнению экспертов, это может быть связано с тем, что Украина, в отличие от Китая, в последнее время резко сократила субсидирование аграриев. Например, за период с 2011 года по сей день дотации на каждую корову в хозяйствах уменьшились вдвое. Причина кроется в требовании ЕС урезать поддержку сельского хозяйства. Страна отчасти выполняла эти условия, пока не отказалась от ассоциации с ЕС: многие украинские аграрии начали опасаться, что продолжение подобной политики обрушит их бизнес. Впрочем, судить о результатах такой политики пока рано.

Например, на основе данных, полученных после вступления Украины в ВТО в 2008  году, можно сделать вывод, что после этого события кардинальных изменений для украинского бизнеса не произошло — последствия от урезания дотаций помогло смягчить введение новых правил, гарантирующих более свободную торговлю. Именно так полагает старший специалист практики «Оценка активов» филиала Консалтинговой группы «НЭО Центр» в Киеве Николай Теганов. «У вступления Украины в ВТО есть один очевидный плюс — это квоты на беспошлинный ввоз аграрной продукции в ЕС. К примеру, если до вступления в ВТО наша страна беспошлинно экспортировала до 1 млн тонн зерновых в год, то в 2013-ом маркетинговом году этот показатель удвоился», — сообщает аналитик. В результате у местных зернопроизводителей появился стабильный источник хорошего дохода при фактическом отсутствии конкуренции со стороны ЕС, где зерна в последнее время не хватает, и его импортируют. В целом доля сельскохозяйственных товаров в общем экспорте Украины увеличилась более чем на 10%, констатирует Теганов. Лидерами традиционно являются зерновые и масличные культуры. Но если увеличение объема экспорта масличных культур связано с понижением пошлин, то увеличившийся в несколько раз экспорт зерновых культур в долларовом эквиваленте скорее связан с рекордными урожаями последний трех лет и девальвацией гривны, считает он.

Тем не менее, как видно из примера с арендой земель Китаем, желания и возможностей развиваться у украинских фермеров уже нет. Им сложно конкурировать с хорошо удобренными деньгами коллегами из Поднебесной. К сожалению, Украина, оказавшаяся в столь незавидной ситуации, не одинока. Когда страна внезапно отменяет все торговые пошлины и дотации, попадают под нож целые подотрасли. Так, по завершении в  1994  году Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров, которые привели к образованию ВТО, все страны Карибского бассейна открыли границы и отменили субсидии фермерам. В результате либерализация снизила их конкурентоспособность в сфере традиционных для этих стран экспортных товаров — кофе, бананов, сахара. Бананы оказалось дешевле выращивать в Эквадоре и Колумбии, а кофе и сахарный тростник — в Бразилии. Кстати, все три страны известны щедрой поддержкой фермеров.

Что делать

Вышеописанная ситуация, произошедшая на Украине, может повториться и в России, предупреждают аналитики. Причем, ударить может по главному продукту российского сельского хозяйства — зерну. Как в 19 веке Аргентина вытесняла нас на этом рынке, так сегодня другие страны могут потеснить Россию. Например, российские молочники опасаются, что договор о свободной торговле между Россией и Новой Зеландией, благодаря которому, по прогнозам «Союзмолоко», импорт новозеландских молочных товаров в Россию уже к 2016 году может взлететь до 600 млн долларов (т.е. увеличиться в 3 раза), обрушит российский рынок молока. Ведь ввоз импортных товаров в таком большом объеме приведет к избытку продукции на рынке России, что вызовет снижение закупочных цен на молоко и приведет к разорению многих отечественных производителей. Поэтому лучше потратить деньги на поддержку отечественной молочной отрасли, чем вовсе потерять ее, считают эксперты. Кстати, именно на примере молочной отрасли хорошо видно, насколько важна поддержка властей для аграриев. «В результате грамотной поддержки государства в ЕС и Белоруссии себестоимость их продукции может быть ниже на 20%, а то и 30%. Естественно, что в таких условиях российские предприятия балансируют на грани рентабельности», — констатирует глава Национального союза производителей молока Андрей Даниленко. Эксперт напоминает, что срок окупаемости проектов в молочной отрасли — 15 лет, и без содействия государства этим направлением очень сложно заниматься. Российские производители после вступления в ВТО и образования Таможенного союза надеялись получить такой же уровень поддержки, как у конкурентов из других стран. Но пока, по словам Даниленко, получается так, что свой рынок мы открыли и защитные механизмы от демпинга иностранных компаний потеряли, а субсидий больше не стало. «Что мы получили в результате? Падение объемов производства молока на 1,5 млн т и колоссальный рост импорта», — заключает эксперт.

Также можно вспомнить, как американские куриные окорочка в 1990-е годы вытесняли российский продукт, оставшийся без поддержки. Сегодня та же ситуация повторяется с отечес­твенными овощами, которые даже несмотря на транспортные расходы успешно вытесняются импортными овощами из дальних стран. Да и бразильская свинина с говядиной, проделав путь, можно сказать с другого края света, успешно продаются в России благодаря субсидиям этой южноамериканской страны.

Получается, в условиях, когда весь мир соревнуется в том, кто больше даст денег аграриям, отмена поддержки никак не может помочь развитию честной конкуренции. Именно поэтому США и ЕС уже много лет устанавливают заградительные пошлины на продукты друг друга, пытаясь убедить оппонента снизить поддержку фермеров. Например, США втрое увеличили импортную пошлину на французский сыр Рокфор в ответ на запрет ЕС на ввоз американской говядины, содержащей гормоны роста. И уже многие годы никто не хочет уступить первым — слишком высокой может быть цена ошибки.

Беспомощные машины

Сельскохозяйственное машиностроение отличается высоким уровнем общепроизводственных издержек — до 80% от стоимости продукции. К тому же этой отрасли свойственна низкая маржинальность. Поэтому даже у крупнейших российских производителей объем инвестиций в 60 раз меньше, чем у крупнейшего западного конкурента John Deere. Российские производители не могут конкурировать по цене даже с белорусскими, которые оказались в заведомо более выгодных условиях благодаря местным субсидиям, не без помощи которых белорусская техника заняла более 50% российского рынка. Во многом положение российских заводов ухудшилось после вступления России в ВТО в 2012 году. До вступления в эту организацию доля отечественной сельхозтехники на рынке перевалила за 50%. Пик был в 2009 году, когда ее доля выросла до 62%. Такой уровень был достигнут благодаря повышению таможенных ставок ввозных пошлин, ограничению доступа зарубежной техники к государственным программам и субсидированию процентной ставки по кредитам на сельхозтехнику. Однако правила ВТО заставили облегчить ввоз импортной техники. По отдельным прогнозам, если меры поддержки не вернуть, доля российской техники на полях страны к 2020 году сократится до 5%.

Сельхозмашиностроение в Бразилии

Бразилия — самый крупный экспортер сельхозпродукции в мире. Что неудивительно: сельское хозяйство этой страны является одним из основных секторов экономики. Так, в 2011  году на долю агросектора приходилось 25% ВВП, в нем было занято 37% всего трудящегося населения.
Поскольку Бразилия является одной из немногих стран, в которых возможно увеличение количества обрабатываемых земель, ее рынок сельхозтехники считается одним из самых быстрорастущих. С оборотом более $14 млрд Бразилия стала в 2013 году четвертым по величине (после ЕС, США и Китая) рынком сельхозтехники. С 2011 по 2014 годы этот рынок вырос на 30%, причем снабжается он в основном продукцией отечественного производства, а импорт колеблется между 3% и 4%. Кстати, несмотря на значительное увеличение рынка, количество импортированных машин не увеличилось, что свидетельствует о прекрасной производительной мощности бразильского сельхозмашиностроения. С 2006 по 2013 годы производство сельхозтехники в Бразилии увеличилось на 215%, а производство комбайнов — на 430%. Особо стоит отметить торговые барьеры, выстраиваемые бразильскими властями. Пошлина на ввоз и другие барьеры для импорта осложняют экспорт сельхозмашин в Бразилию. Да и бразильское правительство поддерживает отечественное производство всеми возможными способами: высокие импортные пошлины в сочетании с массой административных формальностей и действующих в Бразилии требований, касающихся техники, являются большой преградой для импорта.

Жизнь не сахар

Если производство мяса в Бразилии развивалось постепенно, то биоэтанольная отрасль была буквально «выдумана» правительством и построена с нуля всего за несколько лет. Рост цен на нефть совпал с проблемой перепроизводства сахара и падением на него цен, что вынудило искать выход из положения. В итоге была запущена программа производства биоэтанола, рассказывает президент Российской биотопливной ассоциации Алексей Аблаев.
Началось все в 1973 году, когда нефть взлетела в цене в 4 раза — до $12 за баррель. Бразилия за счет импорта топлива покрывала больше трех четвертей его внутреннего потребления, отдавая за него сумму, равную полугодовой выручке от промышленного экспорта (до $ 2 млрд). Как раз в те же годы резко упали цены на сахар, лишив страну валюты, так необходимой для закупки нефти.

Чтобы решить сразу обе проблемы, в 1975 году правительство запустило программу развития производства биоэтанола ProAlcool. Как говорит специалист по международным отношениям Министерства энергетики США Дэвид Сандалоу, власти выступали поручителем по кредитам на строительство фабрик, перерабатывающих сахарный тростник в спирт, а всех продавцов топлива обязали добавлять в бензин не менее 22% этанола. Эта пропорция сохраняется и сейчас. Весь бензин в Бразилии содержит этанол даже там, где написано бензин. Государство варьирует эту пропорцию от 20 до 25%, регулируя тем самым спрос на сахарный тростник, говорит Аблаев.
Помимо этого, государство сумело заинтересовать производителей автомобилей в выпуске машин, которые могли бы ездить только «на спирте», определив налоговую нагрузку от розничной цены на такие авто в 28% вместо 45%, как на бензиновые автомобили. Кроме того, вплоть до 1990-х бразильский рынок был закрыт для импорта бензиновых машин. В результате доля продаваемых автомобилей с этаноловым двигателем на рынке новых автомобилей в 1986 году достигла 94,4%.
Впрочем, на биоэтаноле Бразилия не остановилась и стала производить еще и биодизель. Страна выращивает очень много сои для мясного животноводства. Поэтому из соевого шрота — отхода производства — в Бразилии стали делать биодизель. А для поддержания этого направления приняли закон об обязательном наличии биодизеля в дизеле по примеру био­этанола в бензине, добавляет Алексей Аблаев.