Журнал «Агроинвестор»
Обновление доктрины само по себе никак не влияет на отрасль, равно как и на уровень доступности продовольствия для потребителей. Однако ее положения дают основания надеяться, что у АПК могут появиться новые точки роста за счет увеличения внутреннего спроса. Правда, для этого должны быть разработаны сопутствующие программы и выделено финансирование
Сразу после смены правительства президент Владимир Путин утвердил новую Доктрину продовольственной безопасности страны. О ее разработке стало известно два года назад, и предполагалось, что новый документ может вступить в силу уже в третьем квартале 2018-го. Несмотря на то, что обсуждение корректировок затянулось, итоговый документ все равно не отражает многих предложений экспертного сообщества. В частности, одним из основных принципов доктрины предлагалось сделать ответственность государства за обеспечение гарантированного уровня продовольственного благополучия населения, однако о какой-либо ответственности речи пока не идет. Впрочем, доктрина — документ стратегического планирования, к концу апреля правительство должно разработать и утвердить план мероприятий по реализации ее положений. От качества и уровня проработки «дорожной карты», а также финансового наполнения программ будет зависеть в том числе и потенциал дальнейшего развития агросектора.
Пока только стратегия
По сравнению с предыдущей версией новая доктрина выглядит более цельной и доработанной, а также приближенной к международным документам, оценивает старший менеджер практики оказания услуг компаниям агропромышленного комплекса PwC в России Антон Виноградов. Как программный документ новая доктрина является достаточно полной, она всесторонне отражает основные вопросы, стоящие перед АПК, соглашается старший менеджер группы по оказанию услуг предприятиям АПК компании EY Максим Никиточкин. Однако ее сила оставляет вопросы: сейчас нет оснований думать, что основные нормативные акты, регулирующие отрасль, формируются с существенным акцентом на доктрину. «Минсельхоз почти каждый год меняет формы, способы, приоритетные сегменты господдержки, а предыдущая доктрина до этого не менялась, — поясняет он. — Конечно, ценность документа увеличилась бы, если бы он стал более прикладным, чем программным, если бы ставил конкретные цели по SMART/KPI чиновникам федеральных и региональных ведомств».
Доктрина является стратегическим документом, формулирующим основные направления развития и задачи, стоящие перед АПК, и не подразумевает детальной проработки механизмов их реализации, обращает внимание Виноградов. По своей сути это справочный материал или даже пособие к действию, которое лишь в теории гарантирует физическую и экономическую доступность каждому гражданину страны продовольствия, соответствующего определенным критериям, вторит ему партнер компании «НЭО Центр» Инна Гольфанд. «Результат же будет зависеть от дальнейших шагов, которые предпримет правительство согласно плану мероприятий, который только предстоит разработать», — добавляет она.
В нашей реальности развитие сельского хозяйства возможно только при наличии действенных мер поддержки: субсидий, возмещения капитальных затрат, льготного кредитования, перечисляет руководитель проектов направления «Оценка и финансовый консалтинг» группы компаний SRG Дарья Кондаурова. «Да, в перспективе предусматривается регулярный контроль выполнения показателей доктрины, и с этой точки зрения документ можно рассматривать как стимул к развитию сельского хозяйства, — рассуждает она. — На основании доктрины может быть разработана „дорожная карта“ развития сельского хозяйства или отдельных секторов, которая уже может включать конкретные меры финансовой поддержки и, как следствие, выступить драйвером отрасли».
Складывается впечатление, что доктрина призвана декларировать общие цели государственного регулирования агропродовольственного сектора, но конкретные меры достижения этих целей будут содержаться в других документах, соглашается начальник Центра экономического прогнозирования Газпромбанка Дарья Снитко. «В частности, устанавливается необходимость „формирования принципов здорового образа жизни, включающих формирование рациона здорового питания для всех групп населения“, а какие ведомства и как должны это делать, не уточняется, — отмечает она. — Так что я бы не воспринимала документ как декларацию о каких-либо действиях, включая ужесточение контроля или внедрение прослеживаемости продовольствия, но на доктрину могут ссылаться другие нормативные акты, которые будут регулировать оборот пищевой продукции».
Правда, директор по аграрной политике НИУ ВШЭ Евгения Серова считает, что изначально уровень подготовки доктрины очень низкий: в документе много пережитков прошлого, он не учитывает развитие технологий, не нацелен на будущее. Кроме того, определение продовольственной безопасности в нем противоречит международному понятию, говорит она. Согласно ФАО, продовольственная безопасность — это состояние, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих потребностей и предпочтений, для ведения активной и здоровой жизни.
Новая Доктрина продовольственной безопасности, как и старая, ставит во главу угла продовольственную независимость, а не безопасность, уточняет директор Центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС Наталья Шагайда. «Это видно из показателей, которые ее характеризуют — пороговых значений самообеспеченности по 11 позициям, одна из которых, впрочем, не является пищевым продуктом (семена агрокультур). Они скорее важны для производителей: если установлен целевой показатель, то должны быть меры госполитики, которые бы стимулировали его достижение, в первую очередь субсидии. Именно поэтому производители овощей и фруктов стремились к тому, чтобы параметры самообеспеченности в этих категориях появились в доктрине», — комментирует она. Для потребителя — и это закреплено в международных подходах ФАО — важно, чтобы продукты были физически доступными, качественными и люди имели возможность их купить, не тратя на это излишнюю долю своего бюджета, подчеркивает эксперт.
Продовольственная безопасность — это про потребителя, а не про сельское хозяйство. Агросектор страны способен полностью обеспечить потребности потребителей, но не всегда при этом речь может идти о продовольственной безопасности, поскольку можно производить много, но дорого. «Так было в 2014—2016 годах, когда отечественные потребители в разные годы в целом переплачивали за продовольствие 10-14% по сравнению с внешним рынком в условиях ограниченного, а по некоторым продуктам фактически закрытого рынка», — напоминает Шагайда. При этом в целом, по ее мнению, новая доктрина лучше проработана как раз для агросектора, чем для потребителей.
Доктрина полностью ориентирована на защиту интересов потребителей, не соглашается Кондаурова. «Учитывая обозначенные документом условия достижения самодостаточности страны по сельхозпродукции, доктрину можно смело характеризовать как стратегически социально ориентированную, — уверена она. — Учет интересов производителей в данном случае — задача подчиненная, но оценить степень ее важности позволяют объемы господдержки АПК».
Новые индикаторы самообеспеченности
В новой доктрине были скорректированы пороговые значения самообеспеченности по некоторым видам продукции: по сахару и растительному маслу уровень повышен с 80% до 90%, по рыбной продукции — с 80% до 85%. Показатели по зерну остались прежними (95%), равно как и по мясу (85%), молоку и молочной продукции (90%), картофелю (95%), пищевой соли (85%). Также в доктрине появились новые группы продукции — овощи и бахчевые, которыми страна должна быть обеспечена на 90%, а также фрукты и ягоды (минимум 60%). Кроме того, теперь в документе указано, что Россия должна быть обеспечена не менее чем на 75% собственными семенами основных агрокультур.
В доктрине достаточно много говорится об интересах как потребителей (безопасность и качество продукции, ее экономическая и физическая доступность, популяризация здорового образа жизни), так и производителей продовольствия (господдержка, гармонизация требований и регламентов, развитие материально-технической базы
Сами участники рынка пока предпочитают воздерживаться от комментариев по доктрине или сдержанно отвечают, что сам по себе документ ничего не изменит в отрасли: нужно посмотреть, как будут скорректированы действующие программы развития и поддержки агросектора или разработаны другие.
Доступность продовольствия не гарантируется
Согласно новой доктрине, показатель «продовольственная независимость» будет рассчитываться как отношение объема отечественного производства продукции к объему внутреннего потребления. В прежней доктрине учитывался удельный вес отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов. При этом продукция должна не только быть физически и экономически доступна потребителям, но и отвечать требованиям качества и безопасности, необходимым для формирования рациона здорового питания, говорится в документе.
Наталья Шагайда считает, что такое изменение способа расчета коэффициентов продовольственной независимости имеет смысл, так как новый подход проще. Никиточкин думает, что отношение внутреннего производства к емкости рынка является более корректным показателем, отражающим зависимость рынка от внешних ресурсов. «Давайте посмотрим на простом примере, — предлагает Дарья Снитко. — Подсолнечное масло, 2018 год: отношение производства к потреблению по новой формуле — около 220%. Доля отечественного производства в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) по старой формуле — 100% (если принять запасы за ноль, но если они выше — то продовольственная независимость ниже?)». Новая формула понятнее, но при большой доле и экспорта, и импорта (например, в случае рыбы) получается некорректная оценка: отечественное производство вроде бы может обеспечить потребности, но в потреблении доля импорта выше, чем допускает доктрина, акцентирует Снитко. По ее мнению, понятнее был бы коэффициент доли импорта в потреблении.
Новая методика расчета на практике уже применялась Росстатом при подготовке данных по продовольственной независимости, то есть, по сути, сейчас доктрина лишь зафиксировала этот метод, обращает внимание Виноградов. Правда, в документе не уточняется, подразумевает ли внутреннее потребление только личное потребление населения или еще и промышленное потребление; также неочевидно, учитываются ли переходящие запасы продукции, добавляет он. ФАО расценивает данный показатель как базовый, однако на практике он не принимает во внимание внешнюю торговлю пищевой и сельскохозяйственной продукцией. Кроме того, рост независимости может быть достигнут не за счет увеличения производства, а за счет снижения потребления, продолжает эксперт. «Методика, применяемая ФАО, предлагает рассчитывать показатель самообеспеченности (SSR) как соотношение внутреннего производства к разнице между производством, импортом и экспортом, — рассказывает он. — А также использовать показатель DEP (dietary energy production) на душу населения. Если рассматривать их в комплексе, то это позволит более корректно оценить самообеспеченность продукцией».
Скорректированный способ расчета открывает более широкие перспективы для регионального коэффициентного анализа не только на территории России, но и для межгосударственного сравнения, говорит Кондаурова. Однако практический смысл этого нововведения в целом ограничивается возможностями анализа в региональном аспекте, в том числе и во временном периоде, полагает она.
Экономическая доступность продовольствия, согласно доктрине, будет определяться как отношение фактического потребления основных видов продовольствия к рациональным нормам, отвечающим требованиям здорового питания. Пороговое значение — 100%. Физическая доступность продовольствия будет оцениваться исходя из уровня обеспечения населения торговыми точками по продаже продуктов питания и заведениями общественного питания. Индикаторы будет устанавливать правительство. Виноградов предполагает, что вслед за принятием доктрины будет разработана и утверждена методика расчета показателей доступности продовольствия, которая пока неясна.
Рассчитывать и оценивать экономическую доступность продовольствия можно по-разному: например, исходя из количества товаров, которые домохозяйство может купить на свой доход, или субъективно на основании опросов — как потребители оценивают, могут ли они себе позволить тот или иной продукт на регулярной основе, рассказывает Дарья Снитко. При этом сложность расчетов может быть связана с большой долей производства в собственных хозяйствах населения, обращает внимание Инна Гольфанд.
В ряде случаев показатель не будет отражать именно экономическую доступность, например, если объемы производства меньше норм потребления: в такой ситуации показатель будет ниже 100%, а интерпретировать его можно будет как индикатор высоких цен или низких доходов населения, комментирует Виноградов. Целесообразнее комплексный подход, учитывающий не только уровень потребления, но и доходы, цены на продукты питания, сбалансированность рациона. Например, в перечень индикаторов в методике ФАО входят такие показатели, как ВВП на душу населения, индекс внутренних цен на продовольствие, доля расходов на продовольствие бедных семей, масштабы дефицита и нехватки продовольствия, распространения недоедания, перечисляет он.
Методика расчета экономической доступности продовольствия есть у РАНХиГС, который с 2012 года ведет мониторинг продовольственной безопасности России, говорит Наталья Шагайда, однако признает, что этого показателя недостаточно. «На наш взгляд, нужно делать упор на показатель, характеризующий долю расходов населения на продовольствие. Когда она сокращается, как это было длительное время до 2014 года, то ситуация улучшается: в потребительских расходах российских семей в 1999 году доля на питание составляла 54%, в 2014 — 28%, а в 2018-м — 30%», — сравнивает она.
Государство должно ставить целью повышение экономической доступности продовольствия, при этом оно не пытается гарантировать его всем по доктрине, так как оценки идут в целом по стране. «А у нас в уровне потребления по группам с разными доходами бывает разрыв в четыре и более раз, — продолжает Шагайда. — Государство не гарантирует потребления по группам с низкими доходами, не ставит ориентиров по сокращению расходов на продовольствие — например, для самых необеспеченных семей с 52,4% (как это было в 2018 году) хотя бы до 40%».
Гарантия экономической доступности продовольствия напрямую связана с уровнем развития страны — технологического, производственного, экономического, организационного, говорит Никиточкин. «Пока Россия занимает 60-е место в мире по уровню ВВП на душу населения ($11 тыс./чел.), говорить о гарантии полноценной экономической доступности продовольствия не приходится, — сетует он. — В том числе поэтому данный вопрос в новой доктрине упоминается только в общих чертах. В подобных условиях я бы не стал думать о формулах расчета экономической доступности продовольствия».
Качество и безопасность = прослеживаемость?
Для организации школьного питания Владимир Путин поручил создать необходимую инфраструктуру и наладить снабжение учреждений качественным продовольствием. На том, что продукты питания должны быть не только доступными, но и качественными и безопасными, в новой доктрине не раз делается акцент. Вероятно, в перспективе это требование будет увязано с намерением создать систему тотальной прослеживаемости продукции.
Однако, например, Максим Никиточкин из EY уверен, что вопрос качества и безопасности продуктов питания существенно преувеличен. «Нельзя сказать, что на рынке представлена статистически значимая доля продукции, действительно опасной для здоровья. Вопрос скорее лежит в плоскости конкуренции между производителями, использующими условно „качественное“ сырье и условно „некачественное“ — заменители жиров, муку низших сортов, более дешевые виды мяса, — говорит он. — Большинство потребителей это осознает, сопоставляя стоимость продукции и ее составы на этикетках». Настоящая безопасность продукции достигается посредством надлежащей регуляторной и контрольно-надзорной деятельности, а не системы прослеживаемости, считает Никиточкин.
По словам Дарьи Кондауровой из SRG, в то время, когда государство реализует масштабные проекты цифровизации, сложно ожидать, что системы тотальной прослеживаемости продукции и прочих услуг не коснутся каких-либо стратегически значимых отраслей. «Все сферы бизнеса пронизываются новой парадигмой информационной прозрачности ради роста эффективности, и нет причин для того, чтобы аграрный сектор остался в стороне этого процесса», — подчеркивает она.
Нужна поддержка потребителей
По мнению Дарьи Снитко, гарантировать какой-либо минимальный набор продуктов питания государство может, например, через использование специальных социальных программ для отдельных групп населения. В частности, к таким можно отнести обеспечение потребителей специальным питанием — молочные кухни, школьные завтраки. Этой же цели служит распространенная в мире система продовольственных карточек (например, food stamps в США).
В прежней версии доктрины говорилось, что для повышения доступности пищевых продуктов необходимо принять решение о формировании механизмов оказания адресной помощи группам населения, уровень доходов которых не позволяет им обеспечить полноценное питание. Согласно новой версии документа, экономическая доступность качественной пищевой продукции для формирования рациона здорового питания должна повышаться в том числе за счет приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения в рамках развития системы внутренней продовольственной помощи. Когда и в каком виде может быть создана такая система — пока непонятно, различные варианты обсуждались в течение нескольких лет, но безрезультатно. При этом участники рынка и аналитики не раз отмечали, что подобная система вполне может стать одной из точек роста агросектора, особенно в условиях ограниченных экспортных возможностей. Пока потребительский спрос в лучшем случае стагнирует, в том числе это касается продовольствия, поскольку реальные располагаемые доходы населения остаются низкими.
Продовольственная помощь населению — если такая система будет создана — несмотря на то, что это чрезвычайно важная мера, вряд ли станет драйвером для развития сельского хозяйства, считает Наталья Шагайда. «Мы делали оценки по 2016 году: чтобы вытянуть две самые необеспеченные децильные группы до уровня третьей, где потребление составляло 75% от рекомендованного набора, нужно было 346 млрд руб., — комментирует она. — Если все эти средства пойдут на питание, то это всего на 3% повысит стоимость потребленного набора продовольствия. Даже если в сектор сельского хозяйства поступит 30% от суммы увеличения, то это составит только 4% от выручки сельхозорганизаций». Так что с позиции продовольственной безопасности поддержка потребления обязательно нужна, но для сельского хозяйства это не драйвер развития, резюмирует она, правда, добавляя, что если системой поддержки будет охвачено больше семей, то значение этого фактора для развития отрасли может возрастать.
А вот Евгения Серова уверена, что поддержка продовольственного спроса населения — это наиболее эффективная форма субсидирования сельского хозяйства. Прямые дотации производителям без стимулирования первичного спроса приводят к тому, что деньги оседают в дальнейшей продовольственной цепочке. Например, животноводы получают от государства помощь и увеличивают объемы производства молока. Но если у переработчика спрос не вырос, сырья становится слишком много, и закупочные цены на молоко снижаются. Таким образом, выгодоприобретателем становится переработчик. «Когда же помощь предоставляется конечному потребителю, растет первичный спрос, и переработчики покупают больше сырья у производителей», — поясняет она. Эффективность поддержки потребителей доказал многолетний опыт США, где подавляющая часть поддержки — это продовольственные талоны, которые администрирует Минсельхоз. В России решение вопроса упирается в процесс распределения бюджетных средств среди министерств. «Думаю, проблема может быть решена только на уровне президента», — отмечает Серова.
При этом альтернативой продовольственным карточкам, причем более эффективной, может быть поддержка институциональных потребителей, например в школах, армии, домах престарелых, больницах, пассажиров на борту самолетов
Одна из них — обеспечение бесплатного горячего питания школьникам младших классов. Если создание масштабной программы продовольственной помощи пока под вопросом, то эта мера поддержки была озвучена Владимиром Путиным в послании Федеральному собранию, к 1 сентября 2023 года она должна быть реализована по всей стране.
Однако в этом случае может произойти лишь перераспределение каналов потребления: то, что раньше ребенок ел дома, теперь он съест в школе. Тем не менее, по словам Снитко, для динамики рынка продовольствия это хорошая мера, она нацелена на продажи российской продукции и базовых продуктов питания. «Если взять примерную численность школьников 1-4 классов 6,9 млн чел. (расчет исходя из численности школьников, указанной в послании Федеральному собранию), обеспечение одноразовым горячим питанием — 54%, двухразовым питанием — 26% и среднюю стоимость школьного обеда — 113 руб./день (как это приводится в презентации Минпросвещения), то затраты на оплату такого питания должны составить около 100 млрд руб./год», — приводит данные она. Конечно, экономический эффект от этой меры будет зависеть от того, как будет организована эта поддержка: через госзакупки, дотации семьям или иные инструменты. «Поэтому совокупные расходы на продовольствие могут вырасти, а могут и не измениться, если траты на это питание будут просто переложены из личных бюджетов в бюджеты образовательных организаций», — рассуждает эксперт.
Запрет на ГМО — угроза технологического отставания
Максим Никиточкин. Старший менеджер группы по оказанию услуг предприятиям АПК компании EY
— У меня вызывает опасения продекларированный в новой доктрине запрет на ввоз в Россию генно-инженерно-модифицированной продукции, что может привести к существенному технологическому отставанию России от многих мировых стран. В ближайшее время технологии в АПК будут развиваться именно за счет генной инженерии, мы стоим на пороге второй зеленой революции, которая начнется, с моей точки зрения, с промышленного использования семян и животных, геном которых отредактирован с помощью технологий CRISPR/Cas9, RNAI. Таким образом, необходимо более точно определить статус генно-модифицированной продукции в России и налагать запреты исключительно на потенциально опасную продукцию.
Много рисков
Разработчики доктрины признают, что обеспечение продовольственной безопасности связано с рисками и угрозами, которые могут существенно ее снизить. По сравнению с предыдущей версией документа рисков стало больше. Инна Гольфанд считает наиболее актуальными из них ухудшение внутренней и внешней конъюнктуры и снижение темпов роста мировой и национальной экономики, уменьшение инвестиционной привлекательности сельского хозяйства. «Также наиболее злободневным видится риск нехватки кадров в отрасли, в том числе из-за оттока населения из сельской местности в города», — комментирует она.
Никиточкин считает риск снижения привлекательности сельского образа жизни самым актуальным. «Динамика численности сельского населения отнюдь не позитивная, многие агропроизводители отмечают отсутствие кадров, даже высокие заработные платы не всегда позволяют привлечь достаточное количество персонала. У молодого поколения ценности все больше урбанизируются», — поясняет он. А вот политические и экономические угрозы, по его мнению, несущественны: кризис 2014 года показал, что даже в годы финансовой и политической турбулентности АПК способен расти. Также крайне значительны ветеринарные, фитосанитарные, эпидемиологические риски, продолжает он, добавляя, что доктрина никак не может их купировать. Например, распространение африканской чумы свиней (АЧС), гриппа птиц, других эпизоотий — проблема общенационального, а возможно, даже мирового масштаба, отмечает Никиточкин.
Из-за распространения АЧС в Китае поголовье свиней сократилось на треть, цены на свинину выросли почти в три раза, а мировые импортеры оказались не в состоянии компенсировать выпадающее предложение на китайский рынок. «Вот он, риск для продовольственной безопасности в чистом виде, — уверена Снитко. — Все риски, перечисленные в документе, важно отслеживать, но ветеринарные и фитосанитарные, а также санитарно-эпидемиологические угрозы действительно трудно контролировать и прогнозировать».
По оценке Виноградова, одними из наиболее актуальных рисков, отмеченных в доктрине, продолжают оставаться отставание от развитых стран в уровне технологического развития производственной базы АПК, недостаточное количество сельхозтехники, зависимость от импортных средств производства. Хотя в новую версию доктрины и включен показатель самообеспечения семенами отечественной селекции, тем не менее ее фокус продолжает оставаться на импортозамещении продуктов питания, в то время как зависимость российского АПК от зарубежной техники, селекционного и генетического материала крайне высока, акцентирует он.
Старая доктрина потеряла актуальность
Гендиректор холдинга «Агросила» Светлана Барсукова отмечает, что в предыдущей версии доктрины акцент был сделан на импортозамещение и развитие АПК в целом, основные цели были достигнуты уже в 2018 году и документ практически потерял свою актуальность. В обновленном же есть ориентация на экспорт, а в перечень пороговых значений включены не только основные продукты питания, например, мясо или молоко, но также добавлены овощи и фрукты. «К сожалению, по-прежнему нет акцента на развитии собственного племенного материала. Отсутствие действий в этом направлении делает животноводство и птицеводство очень уязвимыми, —говорит она. — Также необходимо обратить внимание на обеспечение собственным семенным материалом».
Кроме того, хотя ориентация на экспорт — естественный путь развития любого производителя, не стоит забывать, что всегда будет импорт продукции, поскольку для производителей других стран это столь же естественный путь развития и реализации излишков производимой продукции, продолжает Барсукова. «В таких условиях, полагаю, необходимо обратить внимание на защиту отечественного сельхозтоваропроизводителя при наступлении определенных негативных последствий на рынке и выработку системы сдержек и противовесов. Такую ситуацию мы наблюдали не так давно на рынке молока, сейчас — на рынке сахара», — добавляет она.
