Аграрную политику нужно менять
Месяц назад я написал пост о том, что пора думать о конфигурации новой агрогоспрограммы, и поделился мыслями, почему нынешняя формула поддержки АПК во многом себя исчерпала («Колея Гордеева», «Агроинвестор» № 6). Теперь несколько слов о ключевых идеях, которые должны найти свое отражение в новом стратегическом документе отрасли. Идеи не только и не столько мои, сколько opinion makers нашего журнала и сайта. В их числе — фактические соавторы действующей программы, известные в отрасли бизнесмены и эксперты, люди, руководившие Минсельхозом. Новой стратегии еще нет, но мы понимаем, что формировать ее будут под влиянием мнений экспертов.
Попытаюсь объединить в десяти условных тезисах кое-что из того, что может или должно войти в тренд развития АПК после 2020 года.
1. В последние лет пятнадцать правительство и Минсельхоз решали и в основном решили простую задачу — заместили импорт. Из тех продуктов питания, которые физически можно и экономически целесообразно делать в России, нам, по большому счету, замещать уже нечего. Потребитель-избиратель одобряет, начальство тоже довольно. С одних рынков (как сахар) импорт полностью вытеснен, на других (овощи) его доля стремительно снижается и через два-четыре года тоже будет мала. Теперь нужно определиться, как поддерживать те рынки, производимые на которых товары мы еще не вывозим или даже продолжаем что-то по инерции ввозить. Но при этом есть потенциал а) мультипликации добавленной стоимости, б) выхода на уровень полного самообеспечения и в) экспорта. Это, например, те же овощи или, допустим, молочные продукты, а также товары органик и био. Поддерживать всех подряд уже невозможно, да и не нужно. Поэтому адресатами поддержки должны стать те, чье развитие можно подтолкнуть с помощью государственных мер. Тогда и АПК сможет расти не на 1,5-2% в год, а быстрее.
2. Продолжение переформатирования действующих мер под нужды рынка и интересы конкретного сельхозпроизводителя, который должен иметь возможность выбора. Последние примеры попыток такой «переупаковки» — субсидирование железнодорожных перевозок зерна на экспорт вместо массированных интервенций (что было в интересах рынка, где явное перепроизводство товара при не менее явной недоступности логистики) или, к примеру, несвязанное субсидирование. За последнее только ленивый не бросал камня в федеральный Минсельхоз. Да, эта мера очень криво внедрялась, но задумана изначально верно: пусть аграрии сами выбирают, на что тратить субсидии. Еще одна важная, но пока не очень удачная попытка — субсидируемое кредитование АПК под 5% с допуском большого числа банков. Если бы не безумно сложная система согласований, часто приводящая к срыву оборотного кредитования хозяйств, и подозрения правоохранителей в нецелевом расходовании денег, можно было бы сказать, что идея удалась. Но здесь — как в случае с несвязанной поддержкой — хромает реализация идеи, которая сама по себе верна и вполне рыночна.
3. В первых двух госпрограммах (с 2008 года), а ранее — в нацпроекте АПК (2006-2007 годы) поддержка агросектора была явно смещена в сторону первичного животноводства. В последней программе изначально верный акцент уже становится перекосом. Отсюда, в частности, кризисы перепроизводства, падение цен и прибылей производителей. Явно недоинвестированы растениеводство и следующие после сырья цепочки в животноводстве: переработка, хранение, логистика, продукт. В новой программе нужно уделить этим направлениям большее внимание. Тем более что основной вклад в рост АПК вносит именно растениеводство.
4. Важно избавить Минсельхоз от обязанности финансировать направления, не имеющие отношения к развитию сельского хозяйства. И здесь первый пример — социальные программы. 15-20 лет назад и отрасль, и экономика были совсем другими. Поэтому затраты на газификацию, дороги и сельские школы, заложенные в бюджет Минсельхоза, выглядели если не логично, то в принципе понятно. Сейчас этот функционал логичнее передать или Минтруду, или регионам. Не менее важно отделить финансирование здоровых и перспективных производств от затрат на «социальную деятельность» по поддержке всех, кто оказывается в плохом положении по причине ошибок в планировании, кризиса, засухи и т. д. Нужно четко обозначить: вот это точки развития, приоритеты (собственно, сам АПК), а это — извините, «собес», которому мы как государство станем помогать другими методами, потому что это люди, у них нет других рабочих мест и пр.
5. Больше адресности и долой уравниловку! Получателями субсидий должны быть те участники рынка, которые больше в ней нуждаются, а не формально соответствующие критериям. Сейчас субсидии просто формируют дополнительную доходность крупных аграрных операторов. Им, в отличие от небольших хозяйств, проще и легче оформить все документы, не говоря про лоббистскую и административную фору. Я не знаю компаний, не выживших по причине отсутствия субсидирования. Но если субсидии есть, то все участники рынка должны иметь равный доступ к этой поддержке. А получать их — по итогам своей деятельности в течение года, а не заранее по критериям, которые утверждает Минсельхоз. Если был тяжелый год для какого-то производства или региона — и проблемы с погодой, ценой, случилась пандемия АЧС и т. д. — то основная сумма субсидий должна уходить туда.
Пример, где не хватает адресности, — экспорт. Он у нас крайне недиверсифицирован. Зерно, рыба и масло — вот, в общем-то, и весь наш большой агроэкспорт. Поэтому нужно поддерживать не те товары, которые мы уже успешно экспортируем, а те, что могут стать экспортными. И даже не товары, а производителя с экспортным потенциалом: он в состоянии сам решить, что ему вывозить и в каких объемах.
6. Отказ от субсидирования инвестиционных кредитов. Не оборотных, а именно инвестиционных. Такого нет, наверное, нигде в мире. Деньги, которые можно и нужно платить как льготу на оборотный капитал, нельзя с помощью, по сути, того же механизма давать на инвестиционную деятельность. Это следует делать в другом формате: проводить инвестиционные конкурсы, выделять гранты, но не льготные инвесткредиты. В конце концов, бюджеты у нас годовые, а проекты в АПК — долгосрочные, до 10 лет и больше. Я не говорю о явной коррупциогенности действующей меры и о том, что в нынешнем виде это просто вливания в оборотный капитал банков.
Субсидии сельхозмашиностроителям тоже можно заменить на компенсацию части затрат покупателям техники. Во-первых, заводы уже адаптировались к этой субсидии и без нее сохранят устойчивость. Во-вторых, пусть аграрии сами выбирают, на покупку каких машин и агрегатов тратить эти субсидии (см. пункт 2).
7. Это то, что, скорее всего, не получится в текущих российских реалиях. Сориентировать господдержку вместо валовых показателей на «экономику знаний»: науку и образование, а через них — на новые технологии и человеческий капитал. В том числе на стимулирование селекции и производства российских семян. На упрощение и ускорение регистрации новых сортов. На поддержку органического земледелия и развития биотехнологий.
Переориентация на экспорт вместо исчерпавшего себя импортозамещения — это тактически верный шаг в правильном направлении. Но стратегически — суть одно и тоже: и то и другое сводится к наращиванию валового производства агротоваров. Просто цели разные. Там мы наполняли свой рынок, а теперь развиваем еще и продажи за рубеж. Из той же серии политически обусловленные и экономически бессодержательные призывы ввести в оборот чуть ли не 40 млн га неиспользуемых гектаров сельхозземли.
Все это ложные цели. Большой мир, в том числе и аграрный, конкурирует и развивается благодаря кадрам и технологиям, а не потому, что много производит. Где в России, например, синтез действующих веществ для средств агрохимии? Это не только высокие технологии, но и, кстати, замещение импорта тех же пестицидов, от которого мы зависим на 100%, а на нашей стороне — лишь «розлив» и брендирование. А где у нас ведущие центры R&D по растениеводству, несколько из которых есть даже в Индии? Где лучшие в мире центры гибридизации животных и птицы?.. А между тем это следующий этап конкуренции за глобальное лидерство, которая уже разворачивается на наших глазах. Да, необходимо и развернуться в сторону экспорта, и больше производить. Но если сосредоточимся только на этом, то будем готовиться к прошлой войне и почти гарантированно проиграем ХХI век. Россия сможет делать миллионы тонн продукции с низкой добавленной стоимостью или без нее (типа пшеницы или муки, подсолнечника или масла). Но без научной и человеческой составляющих зарабатывать на всем этом будет кто угодно, только не мы. Качество почв продолжит ухудшаться, ресурсоемкость АПК останется запредельно высокой, люди будут деградировать, а на современной технике станет совсем некому работать.
И еще один аргумент в пользу этого пункта. Средний горизонт планирования российской компании — два-три года, у некоторых — ну четыре-пять, не больше. Отдача же от научных вложений начинается через 15-20 лет. При таком узком горизонте планирования один только частный бизнес никогда не вложится в технологии. Но в них может и должно инвестировать государство, в том числе в кооперации с бизнесом.
8. Одно из слабейших мест рынка — производственная и транспортно-логистическая инфраструктура. Портовые мощности. Элеваторы. Железная дорога. Любой участник отрасли вне зависимости от своего масштаба и рыночной силы скажет, что со всем этим просто беда. Местами инфраструктуру нужно модернизировать, местами — вообще создавать с нуля. Именно эти меры нужны после 2020 года чуть ли не в первую очередь.
9. Страхование, хеджирование нуждаются в коренном реформировании. Без них невозможно финансово стабилизировать сам по себе весьма волатильный агросектор. В числе того, что нужно производителям, с которыми я общаюсь, — страхование финансовых рисков СХП и их производственных убытков, а также возможность страхования отдельных полей и участков.
10. Последний пункт обозначу как «прочее». Кроме перечисленного выше, мои собеседники предлагают еще ряд идей. Поддерживать селекционно-семеноводческие компании, создающие конкурентоспособные в сравнении с импортными сорта и гибриды. При этом не повышать пошлины на импорт: такая «поддержка» только повысит затраты растениеводов, так как некачественные отечественные аналоги они все равно покупать не будут. Поддерживать аграриев не за объемы производства, а мотивировать рентабельность продаж. Восстановить метеорологическую службу. Предусмотреть поддержку исследований и консалтинга для АПК. В сфере мелиорации, семеноводства и генетики хорошо сработала бы грантовая поддержка или ГЧП. Многие выступают за поддержку глубокой переработки, в том числе с расчетом на экспорт, и цифровизации АПК.
