Почему новая доктрина продбезопасности важнее для производителей, а не потребителей, почему сложно оценить экономическую доступность продовольствия и почему поддержка потребления вряд ли станет драйвером для сельского хозяйства
Новая Доктрина продовольственной безопасности, как и старая, ставит во главу угла продовольственную независимость. Это видно из показателей, которые ее характеризуют — пороговых значений самообеспеченности по 11 позициям, одна из которых, впрочем, не является пищевым продуктом (семена агрокультур). Они, скорее, важны для производителей: если установлен целевой показатель, то должны быть меры госполитики, которые бы стимулировали его достижение, в первую очередь, субсидии. Именно поэтому производители овощей и фруктов стремились к тому, чтобы параметры самообеспеченности в этих категориях появились в доктрине. Их включение в документ, а также повышение значений по некоторым видам продукции всегда имеет смысл: поддержка своего производителя, ограничение импорта, чтобы обеспечить необходимый уровень. Для агросектора документ проработан лучше, чем для потребителей.
Для потребителя — и это закреплено в международных подходах ФАО —важно, чтобы продукты были физически доступными, доброкачественными, и семья имела возможность их купить, не тратя на это излишнюю долю своего бюджета. Так что продовольственная безопасность — это про потребителя, а не про сельское хозяйство. Сельское хозяйство страны может обеспечить потребителя. Но не всегда опора только на своего производителя будет способствовать продовольственной безопасности: можно производить много, но дорого. Так было в 2014—2016 годах, когда отечественные потребители в разные годы в целом переплачивали за продовольствие 10-14% по сравнению с внешним рынком в условиях ограниченного, а по некоторым продуктам фактически и закрытого рынка.
В старой доктрине определялась доля продукции собственного производства в общем объеме товарных ресурсов с учетом переходящих запасов внутреннего рынка. В новой собственное производство соотносится с объемом потребления. Такое изменение способа расчета коэффициентов продовольственной независимости имеет смысл, так как новый подход проще.
Показатель экономической доступности продовольствия, который введен в новой доктрине, требует методики исчисления — пока не ясно, как его считать. Такая методика есть в наших материалах по мониторингу продовольственной безопасности России, который ведется РАНХиГС с 2012 года. Вместе с тем, хотя этот показатель полезен, его недостаточно чтобы оценить экономическую доступность продовольствия. Набор продуктов питания может приближаться к рекомендованному, но при этом семья должна тратить на него все больше и больше. В этой связи, на наш взгляд, нужно было делать упор на показатель, характеризующий долю расходов населения на продовольствие. Когда она сокращается, как это было длительное время до 2014 года, то ситуация улучшается: в потребительских расходах российских семей в 1999 году доля на питание составляла 54%, в 2014 — 28%, а в 2018-м — 30%.
Показатель физической доступности тоже будет считаться по-новому. Но и старый, и новый способ расчета, и по методике ФАО вряд ли можно назвать удачными. И сложно сказать, как его улучшить.
Государство должно ставить целью повышение экономической доступности продовольствия. При этом оно не пытается гарантировать его всем по доктрине, так как оценки идут в целом по стране. А у нас в уровне потребления по группам с разными доходами бывает разрыв в четыре и более раз. Государство не гарантирует потребления по группам с низкими доходами, не ставит ориентиров по сокращению расходов на продовольствие: например, для самых необеспеченных семей с 52,4% (как это было в 2018 году) хотя бы до 40%.
Внутренняя продовольственная помощь чрезвычайно важна. Но вряд ли она станет драйвером для развития сельского хозяйства. Мы делали оценки по 2016 году: чтобы вытянуть две самые необеспеченные децильные группы до уровня третьей, где потребление составляло 75% от рекомендованного набора, нужно было 346 млрд руб. Если все эти средства пойдут на питание, то это всего на 3% повысит стоимость потребленного набора продовольствия. Даже если в сектор сельского хозяйства поступит 30% от суммы увеличения, то это составит только 4% от выручки сельхозорганизаций. Так что с позиции продовольственной безопасности обязательно нужна поддержка потребления, но для сельского хозяйства это не драйвер развития. Хотя, конечно, если системой поддержки будет охвачено больше семей, то значение этого фактора для развития отрасли может возрастать.
Автор — директор Центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
