Поддержка потребителя: может ли система продовольственной помощи стать драйвером АПК

X5 Retail Group

Расширение потребительского спроса с помощью социального пакета, а также ряд других мер, которые планирует предпринять правительство, позволят уже в этом году добиться увеличения темпов роста ВВП, заявил на этой неделе премьер-министр Михаил Мишустин на совещании президента Владимира Путина с правительством. Пока потребительский спрос в лучшем случае стагнирует, в том числе это касается продовольствия, поскольку реальные располагаемые доходы населения остаются низкими. Одной из уже объявленных мер социальной поддержки должно стать обеспечение бесплатного горячего питания для младших школьников. Также государство не отказывается от идеи создания системы внутренней продовольственной помощи нуждающимся слоям населения — это следует из обновленной Доктрины продовольственной безопасности. Когда и в каком виде может быть создана такая система — пока непонятно, различные варианты обсуждались в течение нескольких лет, но безрезультатно. При этом участники рынка и аналитики не раз отмечали, что создание такой системы вполне может стать одной из точек роста агросектора, особенно в условиях ограниченных экспортных возможностей. «Агроинвестор» спросил у экспертов и руководителей отраслевых союзов — нужна ли агроотрасли система продовольственной помощи и в каком виде ее стоило бы реализовать, чтобы рынок ощутил позитивный эффект.

Евгения Серова, директор по аграрной политике НИУ ВШЭ:

- Поддержка продовольственного спроса населения — это наиболее эффективная форма субсидирования сельского хозяйства. Прямое субсидирование производителя без стимулирования первичного спроса приводит к тому, что деньги оседают в дальнейшей продовольственной цепочке. Например, животноводы получают от государства помощь и увеличивают объемы производства молока. Но у переработчика спрос не вырос, сырья становится слишком много, и закупочные цены на молоко снижаются. Таким образом выгодоприобретателем становится переработчик. Когда же помощь предоставляется конечному потребителю, растет первичный спрос, и переработчики покупают больше сырья у производителей.

Эффективность поддержки потребителей доказал многолетний американский опыт. У них подавляющая часть поддержки — это продовольственные талоны, которые администрирует Минсельхоз. У нас создание системы продовольственной помощи населению обсуждается с 1992 года. Но решение вопроса упирается в процесс распределения бюджетных средств среди министерств. Минсельхоз считает, что должно быть совместное финансирование с другими ведомствами. Думаю, проблема может быть решена только на уровне президента.

На мой взгляд, существует более эффективный механизм продовольственной помощи, чем продовольственные карточки. Это поддержка институциональных потребителей, например, в школах, армии, домах престарелых, больницах, пассажиров на борту самолетов и т. д. Такую поддержку проще администрировать, нет необходимости расходовать средства на печать и защиту купонов. С этой точки зрения программа «Школьное молоко» очень перспективна, нужно расширять ее действие. Еще в начале 2000-х годов мы делали расчеты: в Пермском крае предоставление стакана молока для учащихся 1-8 классов дает прирост спроса чуть ли не на 5%. Заметную прибавку дает увеличение суточного потребления масла в колониях всего на 1 грамм. А в Томской области раздача пассажирам авиакомпании масла, произведенного в регионе, всего на четырех рейсах при средней загрузке обеспечила спрос на объем, который производится за год в целом районе. Таких программ может быть много.

Но в этом случае необходимо принять защитные меры, чтобы в закупках участвовало отечественное молоко, чтобы этот спрос не замещался импортом. ФАС возражает против таких установок, но в этом случае нужны исключения, речи о монополизации рынка не идет.

Насколько возможно принятие такого механизма — затрудняюсь сказать, поскольку обсуждение идет очень давно. Даже то, что вопрос обозначен в Доктрине, не дает гарантий решения проблемы. На мой взгляд, уровень подготовки этого документа очень низкий, в нем много пережитков прошлого, он не учитывает развитие технологий, не нацелен на будущее. Кроме того, определение продовольственной безопасности в нем противоречит международному понятию. Также в Доктрине указано, что она составлена в соответствии с рекомендациями ФАО, но по факту противоречит им.

Дмитрий Рылько, гендиректор Института конъюнктуры агарного рынка:

- Задача обеспечения доступности продовольствия населению сама по себе не нова, она обозначалась и в предыдущих версиях Доктрины. Просто в текущей версии ей уделяется больше текста.

К сожалению, в отличие от показателей самообеспеченности, относительно повышения доступности продовольствия нет никаких конкретных цифр. Поэтому сюжет остается достаточно декларативным. Что касается приоритетов, то здесь, думаю, нужно выходить на обеспечение минимального продовольственного набора наиболее нуждающимся слоям населения — это дети из многодетных семей, инвалиды, многие пенсионеры. Остальные должны быть способны сами себе заработать на еду. Да, продовольственные карточки, рассчитанные на покупку специально маркированного продовольствия — базовых отечественных продуктов питания (хлеб, молоко и кисломолочная продукция, мясо бройлера и т. д.) — были бы не идеальным, но хорошим механизмом.

Артем Белов, гендиректор Национального союза производителей молока («Союзмолоко»):

- То, что вопрос доступности продовольствия населению обозначен в Доктрине продовольственной безопасности, — уже позитивный сигнал. Программа продовольственной помощи обсуждается последние лет 8-10. Камнем преткновения, к сожалению, было отсутствие финансирования. Затраты, которые оказывали бы влияние и на рынок, и на уровень потребления социально незащищенных слоев, оцениваются в сотни миллиардов рублей ежегодно. Обозначение вопроса в Доктрине, наверное, слабый, но позитивный сигнал для рынка: возможно, мы вернемся к обсуждению программы продовольственной помощи в ближайшее время, и она будет реализована на практике.

Самой правильной видится концепция, которая подразумевала введение продовольственных карточек и прямое целевое финансирование социально незащищенных категорий населения, чтобы люди покупали определенные категории товаров. Ключевой момент — что это точечная, адресная поддержка.

Сейчас сельское хозяйство в среднем прибавляет 3-4% в год. Такая тенденция наблюдается стабильно последние 15 лет, за исключением годов с неблагоприятными погодными условиями. А некоторые сектора демонстрируют и более высокие темпы роста, например, птицеводство и свиноводство. Производства молока увеличивается на уровне среднеотраслевых темпов, в последние пять лет это 2,5-3,5% в год. Проблема дальнейшего роста связана с доходами населения: люди беднеют, доходы падают, соответственно, спрос на этот прирастающий объем производства внутри страны не всегда успевает также повышаться. Поэтому формирование дополнительной денежной массы в руках потребителя, поддержка спроса на продукцию АПК — очень правильное решение. И государство может это реализовать.

Что касается выбора приоритетов, что важнее для страны — развивать экспорт или внутреннее потребление — должно быть и то, и другое. Экспорт — это развитие бизнеса, дополнительные налоги, создание крупных национальных «чемпионов» и транснациональных компаний. А внутреннее потребление — это обеспечение и улучшение качества жизни населения, повышение экономической и физической доступности продовольствия. В этом и есть смысл системы внутренней продовольственной помощи.

Аркадий Злочевский, президент Российского зернового союза:

- Пока нет самой программы продовольственной помощи и даже поручения на ее разработку, оценивать ее возможное влияние на аграрный сектор сложно. Классическая технология, по которой может быть реализована программа продовольственной помощи, — это выдача продовольственных карточек незащищенным слоям населения. Она применяется во всем мире и вполне подходит и нам. Такую программу давно предлагал Минсельхоз, затем ее разработку поручили Минпромторгу. Сейчас в некоторых регионах есть подобные программы, но все упирается в скудные региональные бюджеты. Нужна федеральная программа, а кто за нее будет отвечать, по большому счету, не имеет значения. Важно количество денег и механизм распределения. Это бы поддерживало внутренний спрос, создало определенную конкуренцию экспортному спросу. Минпромторг заявлял о необходимости выделения 300-400 млрд руб. в год на такую программу. Это серьезная сумма, но и она не сопоставима, например, с объемами финансирования аналогичной американской программы, на которую тратится под $30 млрд в год.

Какой рост объемов производства может обеспечить эта сумма, как это скажется на аграрном секторе — нельзя спрогнозировать, ведь речь идет об эластичности спроса, а какие товары покупать — дело потребителя.

По некоторым позициям, например, по мясу птицы, у нас уже отмечен профицит, наблюдаются кризисы перепроизводства. По зерну в свое время мы это тоже проходили, но именно кризис перепроизводства и вытолкнул нас на внешний рынок. Формирование больших излишков понижает цену и обеспечивает интерес к экспортным операциям. Так образовался класс экспортеров в 2002 году. Рыночные механизмы работают и сейчас, поэтому те сектора, которые испытывают кризис перепроизводства, получают не только негативные проявления, но и некоторые заделы на будущее развитие.

У американцев вопрос выбора приоритета между развитием экспорта или внутреннего потребления решен иначе. Например, производство говядины в стране превышает внутренний спрос, при этом на экспорт поставляется не только излишек, но и чуть ли не половина от объема потребностей страны, и этот объем обеспечивается за счет импорта. Дело в том, что США производят дорогую премиальную говядину, ее экономически выгоднее отправлять за рубеж, а потребителям на внутреннем рынке покупать более дешевую канадскую.

Маргарита Бражевская, заместитель руководителя Национальной мясной ассоциации:

- Тема внутренней продовольственной помощи активно прорабатывалась федеральными органами на протяжении нескольких лет, но, к сожалению, так и не была реализована. Хотя в некоторых регионах действуют собственные программы, но широкого распространения они не получают. Причин множество: неразвитость нормативно-правовой базы, ограниченность региональных бюджетов, отсутствие стимулирующих мер государственной поддержки на федеральном уровне.

В новой Доктрине продовольственной безопасности обозначена задача обеспечения приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения в рамках развития внутренней продовольственной помощи. Надеюсь, что это придаст новый импульс развитию и реализации механизма. Ведь система внутренней продовольственной помощи будет способствовать не только решению проблемы экономической доступности продукции, выполнению национальных проектов «Здравоохранение» и «Демография», но и создаст дополнительный спрос на продукцию агропромышленного комплекса.

Сейчас потребление мяса в России находится на достаточно высоком уровне — в среднем 76 кг на душу населения. Но, по данным Росстата за 2018 год, потребление мяса и мясопродуктов в зависимости от уровня доходов колеблется от 58,9 кг до 110,5 кг на душу населения. Это без учета населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, а к такому относится 12,6% населения страны (18,4 млн человек), среди них уровень потребления мяса очень низок.

По данным Росстата, в 2019 году производство мяса и птицы на убой в живом весе во всех хозяйствах увеличилось на 1,9% до 15,26 млн т. Дальнейший рост производства будет зависеть от объемов внутреннего потребления, открытия новых экспортных рынков и эпизоотического благополучия. Работа по открытию новых рынков продолжается, но чтобы привлечь инвестиции и расширять производство, необходимо использовать не только возможности поставок за рубеж, но и внутренние резервы.

В каком виде будет осуществляться реализация программы продовольственной помощи — будет ли это система продовольственных карточек, перечисление денежных средств на покупку продуктов питания, или бесплатные обеды для школьников — не имеет принципиального значения. Самое главное, чтобы была достигнута конечная цель — обеспечение доступности продуктов питания для малообеспеченного населения в необходимых объемах. Это будет более справедливый и правильный с экономической точки зрения подход, чем искусственное занижение цен для всех, включая высокообеспеченных людей. Ведь такая мера вынуждает предприятия работать с нулевой или даже отрицательной рентабельностью, в итоге это приводит к закрытию предприятий, снижению предложения, резкому росту цен на рынке.

Реализация программы внутренней продовольственной помощи, по самым скромным подсчетам, может способствовать дополнительному спросу на мясо и мясопродукты в объеме порядка 350 тыс. т в год, это обеспечит дополнительные 3% прироста объемов производства в год.