Журнал «Агроинвестор»
Чем завершится назревший в отрасли кредитный коллапс
Летом федеральный Минсельхоз впервые признал серьезную задолженность по кредитным субсидиям — 25 млрд руб. После ведомственных проверок и инвентаризации выяснилось, что на субсидирование процентных ставок нужно почти 35 млрд руб. дополнительных средств. Кассовый разрыв будет ликвидирован и инвесторы получат все обещанные выплаты, уверяет автор этой статьи.
Государство субсидирует сельхозпроизводителям процентные ставки по кредитам на протяжении последних десяти лет. До старта нацпроекта «Развитие АПК» (2006-2007 годы), инвесторов в отрасли было мало, суммы на поддержку выделялись сравнительно небольшие, поэтому до 2009 года субсидировались все проекты без отбора. Выделяемых из федерального бюджета средств тогда хватало на компенсации по всем долгосрочным кредитам, заключенным на срок от двух до восьми лет. В период реализации нацпроекта инвесторов стало больше. Кредитный портфель отрасли увеличился со 145,5 млрд руб. в 2004 году до 588,3 млрд руб. в 2008-м. Потребность в субсидиях из федерального бюджета за те же годы выросла с 4,7 млрд руб. до 25,2 млрд руб. В 2008—2012 годах, когда действовала первая госпрограмма, сельхозпроизводители привлекли 2,4 трлн руб. кредитов, на субсидирование которых за пять лет требовалось более 310 млрд руб., из них 200 млрд руб. — на инвестиционные кредиты. На субсидирование кредитов в среднем за пять лет приходилось 43% ресурсного обеспечения программы. При этом продолжали субсидироваться кредиты, выданные до нацпроекта. Инвестиционный рывок обеспечил интенсивный рост сельского хозяйства: за прошедшие пять лет производство скота и птицы на убой увеличилось на 33%. Но и обязательства государства перед инвесторами, в том числе переходящие, с каждым годом тоже росли.
Платили всем До 2009 года Минсельхоз субсидировал инвестиционные кредиты лишь на основании справок-расчетов, предоставляемых регионами. В начале реализации нацпроекта и госпрограммы средства на эти цели закладывались с запасом. Оставались деньги, которые регионы могли перераспределить на другие цели — в частности, на субсидирование краткосрочных кредитов. С приходом в министерство новой команды министр сельского хозяйства Елена Скрынник поручила отработать систему отбора проектов и планирования субсидий, тем более что их становилось больше. В Минсельхозе была создана Комиссия по координации вопросов кредитования АПК. Однако на первом этапе отбор проходили не кредитные договоры, а бизнес-проекты: строительство свинокомплекса, модернизация птицефабрики
Регионы нарушали правила
В 2010 году впервые возник дефицит субсидий — 2 млрд руб. Но поскольку не было инвентаризации проектов, четкого графика и реестра невыплаченных обязательств, министерство не заметило этой недоплаты. В 2011 году дефицит увеличился до 5,2 млрд руб., в 2012-м был на уровне 4,8 млрд руб. То есть на 1 января текущего года долг по принятым обязательствам достиг 12 млрд руб. Но и по итогам прошлого года Минсельхоз не знал об этом кассовом разрыве. Более того, в ведомстве были уверены в наличии излишка и, например, 6 апреля 2012 года перераспределили 6 млрд руб., предназначенных для субсидирования долгосрочных кредитов, на субсидии по коротким кредитам, а также на оформление земель КФХ и поддержку малых форм хозяйствования. В этом году, когда отдельные регионы начали подавать заявки на увеличение финансирования, выяснилось, что не хватает денег в том числе на выполнение ранее признанных обязательств. Дело в том, что теперь ко всем прежде субсидируемым кредитам добавились еще и ранее взятые на отлагательных условиях погашения основного долга и процентов. Эти проекты проходили отбор, но поскольку инвесторы два года подряд не обращались за субсидиями, регионы не информировали о них Минсельхоз России. И в начале года министерство получало заявки, не учитывающие этих проектов — притом, что они были значительными: иногда требовали по 300-400 млн руб. субсидий. В марте-мае от регионов стали приходить скорректированные запросы, но все лимиты на текущий год к тому времени уже были распределены. Поэтому мы решили завершить инвентаризацию инвестиционных проектов, разобраться, что к чему, и оценить актуальную потребность в субсидиях.
По итогам инвентаризации к субсидированию приняли примерно 29 тыс. инвестиционных проектов. Из них на отбор в Минсельхоз было предоставлено 21,6 тыс. проектов на 732 млрд руб., или 80% от общего объема субсидированных кредитов. То, что не все кредиты предоставлялись на отбор, регионы аргументируют тем, что в правительственном постановлении № 90 не было однозначно записано, что на отбор в комиссию должны направляться все инвестиционные кредиты.
Как подтвердил наш анализ, некоторые регионы не предоставляли комиссии не только проекты с объемом финансирования менее 150 млн руб., но и более дорогие, проигнорировав требования федерального законодательства. За три последних года 27 регионов не предоставили на отбор кредитов, которые дороже 150 млн руб. каждый, на общую сумму 91 млрд руб. Так, Карелия и Ханты-Мансийский автономный округ приняли к субсидированию инвестиционные кредиты на 840 млн руб. без предоставления их на отбор Минсельхозу России. Конечно, эта сумма несущественна по сравнению с потребностями других регионов. Но это федеральные деньги. Вне зависимости от суммы они должны распределяться по установленным правилам.
Другой пример — Алтайский край. Там сейчас субсидируется 1500 инвестиционных кредитов, из которых лишь 35 на сумму 7 млрд руб. отобраны комиссией. Остальные, почти на 20 млрд руб., не подавались на рассмотрение в федеральное ведомство (из них 18 инвестиционных кредитов стоимостью более 150 млн руб.). В Орловской области, где субсидируют 323 инвестиционных кредита, 21 из них (на 3,6 млрд руб.) комиссия отобрала, а остальные — на 12 млрд руб. — не подавались на ее рассмотрение. Причем стоимость 13 таких кредитов превышает 150 млн руб. При этом у нас нет полномочий применять к регионам, нарушавшим правила, какие-то санкции. Не давать им денег? Но тогда пострадают инвесторы, а они не виноваты, что в их области отсутствует финансовая дисциплина и недостаточно эффективен госменеджмент. Мы подготовили доклад для Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, и теперь она будет разбираться с этой проблемой. Минсельхоз, со свой стороны, не отказывается от обязательств, хотя вправе не покрывать прошлогодние задолженности. По Бюджетному кодексу федеральные обязательства ограничиваются одним финансовым годом, то есть компенсировать кассовые разрывы, образовавшиеся с 2010 года, никто не обязан. Однако инвесторам обещали поддержку, а министр сельского хозяйства Николай Федоров ранее заявил в правительстве, что задолженность нужно выплатить: это вопрос инвестиционного климата в отрасли и, наконец, дальнейшего развития нашего АПК. Предложение было одобрено, что подтвердил 8 октября на совещании в Воронежской области председатель правительства страны Дмитрий Медведев. Поэтому федерация выполнит все обещания, в том числе по кредитам дороже 150 млн руб., предоставлявшимся на отбор комиссии, а также по тем, которые нуждаются в дофинансировании.
Решение проблемы
По предоставленным регионами данным, дополнительная потребность в субсидиях по инвестиционным кредитам (без учета взятых на отлагательных условиях), привлеченным до 1 января 2013 года, составляет 30,4 млрд руб. По 496 инвестиционным кредитам на 70,6 млрд руб. сельхозпроизводители еще не запрашивали господдержку. Расчетная потребность в субсидиях по этим кредитам — 4,2 млрд руб. Таким образом, на субсидирование инвесткредитов дополнительно нужно 34,6 млрд руб. без учета тех, которые не предоставили на отбор в Минсельхоз России. А это 7,8 тыс. проектов стоимостью 165 млрд руб. Минсельхоз считает целесообразным в первую очередь компенсировать за 2013 год из федерального бюджета невыплаченные обязательства в объеме 28,7 млрд руб. по инвесткредитам, привлеченным до 1 января и прошедшим отбор комиссии, а также по кредитам, взятым на отлагательных условиях. Еще 5,9 млрд руб. целесообразно возместить из средств региональных бюджетов — это обязательства по проектам до 150 млн руб., которые регионы брали на себя, не уведомляя о них федеральный Минсельхоз. Если они в своих отборных комиссиях обещали инвесторам эти деньги — они и должны платить. Обязательства регионов, о которых нам было известно, берем на себя мы. Для урегулирования сложившейся ситуации Минсельхоз перераспределил средства между мероприятиями госпрограммы, не изменяя общий объем ее финансирования в 2013 году. На покрытие кассового разрыва получилось выделить 6,8 млрд руб. В том числе 3 млрд руб. взяли из ранее выделенных правительством дополнительных 5 млрд руб. на компенсацию сельхозпроизводителям покупки техники. Еще 1,2 млрд руб. — из 2,3 млрд руб., запланированных госпрограммой на техническую модернизацию (компенсация льготных продаж заводам-производителям техники). 635 млн руб. перераспределили с поддержки сельхозстрахования. Почти 1,27 млрд руб. переброшено с субсидирования кредитования мясного скотоводства. Еще 700 млн руб. снято с других направлений госпрограммы, средства по которым не были освоены сельхозпроизводителями в запланированном объеме.
При этом производители говядины неверно трактуют этот шаг министерства, утверждая, что приоритетное направление госпрограммы якобы лишили поддержки. Это не так. Из предусмотренных на эту отрасль 4,4 млрд руб. 3,2 млрд руб. ушло на пострадавший от паводка Дальний Восток. Оставшиеся 1,2 млрд руб. перечислят на сокращение кассового разрыва по кредитным субсидиям. Дело в том, что 4,4 млрд руб. были предназначены для субсидирования не ранее заявленных, а новых проектов мясного скотоводства. Уже реализуемые проекты производства говядины сейчас финансируются вместе с другими животноводческими проектами и не выделены в отдельную статью расходов. В следующем году правила изменятся и мясное скотоводство — как старые, так и новые проекты — будет обособленным направлением господдержки. На него предусмотрено 4,46 млрд руб. Таким образом, 6,8 млрд руб. изысканы, а для выполнения оставшихся обязательств нужно 21,9 млрд руб. дополнительных средств. Минсельхоз направил предложение выделить их в Минфин, но пока оно не было поддержано. Мы также понимаем, что в бюджете нет этих средств, однако обязаны обозначить проблему. Теперь этот вопрос будет решаться на уровне правительства. Кроме того, мы будем искать резервы и возможности дальнейшего перераспределения средств госпрограммы, предусмотренных на 2013 год.
Порядок отбора новых инвестпроектов с этого года меняется. На Комиссию должны подаваться все кредиты вне зависимости от объема финансирования и направления бизнеса. Субсидирование новых проектов начнется только после выполнения всех ранее признанных обязательств. То есть мы будем принимать их на отлагательных условиях: нельзя начать платить новым инвесторам, не рассчитавшись с нынешними, а субсидировать все кредиты не позволяет бюджет. Как только будут появляться деньги, мы станем направлять их на покрытие кассового разрыва. Не исключено, что по итогам этого года получится существенно сократить задолженность — к примеру, регионы будут возвращать неиспользованные деньги или получится сэкономить на каких-то других направлениях господдержки. В 2014 году Минсельхоз тоже продолжит поэтапно компенсировать дефицит, перераспределяя средства внутри госпрограммы. Для урегулирования сложившейся ситуации мы также предлагаем определить приоритетные направления, по которым в следующем году (если будут средства и при условии отлагательного финансирования) комиссия Минсельхоза будет отбирать инвестиционные кредиты, привлеченные в 2013—2014 годах. И еще было бы целесообразно скорректировать и сбалансировать госпрограмму, оценив возможность ограничения новых обязательств в отношении регионов, достигших пиков производства той или иной продукции. Там, где производство еще недостаточно развито, напротив, стоит предусмотреть возможность финансирования новых проектов.
Автор — заместитель министра сельского хозяйства России.
Владимир Волков
Первый зампредседателя правительства Пензенской области
Считаю правильным предложенный принцип: инвестор, пришедший в агробизнес, не должен пострадать. Компаниям, еще только предполагающим вложения в агропроекты, именно сейчас должны быть понятны правила взаимоотношений с властью при субсидировании кредитов. На мой взгляд, следует назвать конкретную сумму, которая выделяется на субсидирование новых проектов в 2014 году. Пусть сумма будет минимальной, но она должна быть. Согласен, что это должно быть сделано по понятным критериям — виду деятельности, объему проектаи т. д. Пусть усложнятся условия соревнований регионов за эти суммы; главное, чтобы бизнес готовился к борьбе за эту поддержку, а не взял тайм-аут «до лучших времен». Нельзя вызывать у потенциальных инвесторов беспокойство там, где этого можно не делать. К минимальным гарантированным суммам субсидий потом можно будет добавлять деньги, которые федеральный Минсельхоз сможет дополнительно найти. Бизнес воспримет это положительно. У нас в области, по данным регионального Минсельхоза, на сегодняшний день объем [дополнительных] потребностей по субсидируемым кредитам составляет порядка 400 млн руб. с учетом 2012 года. Заявки этого года на 160 млн руб. мы направили в Москву в августе, но они пока не были рассмотрены. Кроме того, федеральное агроведомство вовремя не доводит лимиты субсидий до регионов. Из-за этой неопределенности областным чиновникам и инвесторам сложно планировать свои бюджеты.
Владимир Маслов
Председатель совета директоров компании «Агроэко»
Выплата федеральных субсидий по инвестиционным кредитам — буквально вопрос жизни и смерти для бизнеса. Ведь это основная мера господдержки. Ситуация с задержками субсидий, в которой сегодня оказался Минсельхоз, действительно непроста. Однако факт выявления этой проблемы позволяет рассчитывать, что она будет решена в ближайшее время.
Важный вопрос, который сейчас активно обсуждается, — корректировка принципов отбора. Инвестпроекты, особенно крупные, не заявляются неожиданно: минимум год, а то и два идет предпроектная подготовка, оформляется земля, ведутся изыскательские и проектные работы, переговоры с поставщиками, банкамии т. д. До момента подписания кредитных соглашений с банком (а это обязательное условие выхода на комиссию Минсельхоза) затраты инвестора уже составляют десятки, а в некоторых случаях — сотни миллионов рублей. При этом инвестор действует не наобум, а ориентируется на сигналы власти — госпрограмму. Внезапное изменение условий поддержки проектов означает их замораживание и прямые убытки. Поэтому менять правила игры в авральном порядке категорически нельзя. Они должны быть понятными, прозрачными и стабильными, чтобы бизнес планировал работу на средне- и долгосрочную перспективу. А любые изменения должны анонсироваться заранее, как минимум за год до вступления в силу, еще лучше — за два года.
Идея введения географического критерия при отборе инвестпроектов по принципу насыщенности тех или иных регионов в целом правильна. Но необходимо действовать аккуратно, поскольку инвестиционная привлекательность регионов очень сильно различается.
Другой важный фактор — поэтапная стратегия развития компаний. Так, в свиноводстве сначала строятся комплексы, потом — комбикормовые заводы, мясоперерабатывающие предприятияи т. д. Все эти этапы, по сути, — часть единой стратегии. Компания, заморозившая проект в середине инвестиционной фазы, уже не сможет быть эффективной. К примеру, предприятие без собственной кормовой базы экономически менее устойчиво, чем вертикально интегрированное. Поэтому тем, кто уже прошел несколько этапов развития, необходимо дать возможность завершить реализацию единой стратегии.
Финансирование крупных проектов невозможно без банков, а они наработали огромную экспертизу в АПК. Сегодня убедить банк предоставить кредит на то же свиноводство — это полгода кропотливой работы: инвестор, банк и нанятые ими внешние консультанты тщательно оценивают все аспекты проекта, в том числе угрозу перепроизводства в регионе и перспективы сбыта продукции. То есть уже существуют естественные фильтры при отборе проектов. Дублировать их работу [комиссией Минсельхоза] вряд ли необходимо.
Елена Фастова
Управляющий директор холдинга «Молочный продукт» (в 2005—2009 годах — директор Департамента финансов и бухгалтерского учета Минсельхоза России)
В целом согласна с многим, что говорится в статье. Однако неправильно списывать все на ошибки прежнего руководства Минсельхоза и регионов. Во-первых, в справках на предоставление субсидий субъекты Федерации подробно описывали не только направления кредитования и суммы, но и прикладывали перечень получателей и ссудную задолженность. Другой вопрос, что в Минсельхозе, возможно, никто не смотрел эти документы внимательно и не анализировал их. Информации было достаточно, после введения процедуры отбора инвесткредитов вполне можно было отследить расходование субсидий. Но ситуация затянулась, и уже с 2012 года отрасль живет в состоянии ожидания. Многие приостановили инвестиции.
На примере нашего холдинга нетрудно понять, что происходит в отрасли. В 2008 году мы получили в Россельхозбанке кредит на инвестпроект по строительству свинокомплекса, который состоял из комбикормового завода, племенной фермы, двух зданий репродукторов и двух откормочников. Этот проект стал почти единственным крупным для АПК Рязанской области. Однако в 2011 году мы поняли, что на начальной стадии ошиблись в расчете стоимости. Мы изменили проект, прошли госэкспертизу, обратились с просьбой к РСХБ увеличить финансирование. Банк назначил независимый строительный аудит уже построенных объектов и анализ сметного расчета. И только после этого, в 2012 году, он заключил с нами новый кредитный договор на дофинансирование прежнего проекта (плюс 1,9 млрд руб.). Он прошел все процедуры отбора. В декабре 2012 года пакет документов был предоставлен на рассмотрение Комиссии по координации вопросов кредитования АПК. С тех пор она не собиралась, и наш новый дофинансированный кредит не субсидируется. Мы уже выплатили 63,5 млн руб. процентов по кредиту и не получили ни рубля из бюджета (часть затрат, подлежащая субсидированию, составляет 39,6 млн руб.). В такой ситуации вести строительные работы, обслуживать долг и при этом продолжать хозяйственную деятельность почти невозможно. Казалось бы, все просто: соберите Комиссию, одобрите самые понятные проекты и обозначьте период начала субсидирования. Но инвесторы и банки находятся в подвешенном состоянии. Ни те, ни другие не понимают, как рассчитывать бизнес-планы и строить финансовые потоки. Считаю, что свою основную функцию — содействовать в формировании благополучного инвестиционного климата и давать четкие ориентиры бизнесу — государство в лице Минсельхоза сегодня не выполняет. Дефицит субсидий, рассчитанный им, критичен для отрасли. Получить дополнительные средства будет крайне сложно. Здесь очень важна твердая позиция министерства, чем оно в последнее время не отличалось.
